【摘要】在“十四五”收官與“十五五”謀篇交匯的歷史節(jié)點，數(shù)字政府已從技術工程導向的系統(tǒng)建設階段，邁入制度重構與治理范式躍遷的戰(zhàn)略轉型期。本文基于第二屆數(shù)字政府40人論壇的核心議題與代表性發(fā)言，提出數(shù)字政府當前面臨三重深層轉向：從工具邏輯向制度邏輯的轉向，從邊界模糊向責任重構的轉向，從信息集成向智能國家構型的轉向。文章指出，數(shù)字政府的未來走向不應被簡化為行政效率的提升或系統(tǒng)集成的升級，而應定位于國家能力再組織、公共價值再錨定與制度體系完善的戰(zhàn)略平臺。在生成式人工智能深度嵌入治理過程的當下，治理權責邊界、問責制度框架與技術規(guī)訓結構面臨重構壓力?；诖耍疚闹鲝埻苿訑?shù)字政府建設從“第一曲線”的工程驅(qū)動躍遷至“第二曲線”的制度驅(qū)動，強調(diào)以制度嵌入、價值導向與協(xié)同治理為基礎的治理邏輯再造，為“十五五”時期構建更具彈性、合法性與公共性的數(shù)字政府提供理論支撐與政策啟示。

【關鍵詞】數(shù)字政府；智能國家；制度重構；治理責任；生成式人工智能

“數(shù)字政府”作為數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要支柱，正處在關鍵歷史節(jié)點：“十四五”時期相關制度架構與技術基礎初步成型，平臺集成、流程再造與治理模式創(chuàng)新取得重要進展；同時，“十五五”藍圖即將繪就，面對生成式人工智能、數(shù)據(jù)要素市場化、城市智治躍升等新趨勢，數(shù)字政府如何從“功能整合”躍遷為“范式重構”已成為亟待回應的治理命題。數(shù)字政府建設不再只是“上技術、搭平臺”的工程性任務，而正在轉化為深層次制度重塑與國家能力再造的系統(tǒng)變革。

值此交匯之際，第二屆數(shù)字政府40人論壇于2025年4月27日在清華大學召開，匯聚政產(chǎn)學研各界智慧，呈現(xiàn)當下數(shù)字政府理論認知、實踐經(jīng)驗與戰(zhàn)略方向的多維圖景。與會專家在論壇中深入探討了數(shù)字政府建設中的邊界劃分、技術驅(qū)動、協(xié)同治理等議題，既展現(xiàn)了實踐層面的豐富經(jīng)驗也反映了理論上的深度思考。江小涓教授在大會上的發(fā)言為本次會議奠定了鮮明的理論基調(diào)。她指出，數(shù)字政府建設不能止于運用數(shù)字技術創(chuàng)新服務和治理方式，不能僅以線上辦事多少和流程是否順暢作為主要標準，更不能替代行政體制改革和政府職能轉變的根本要求。否則，將可能在線上復制一個自身改革和職能轉變不到位的行政體系，甚至塑造各方邊界劃分不當?shù)闹卫砟Ｊ?。改革開放以來，我國一直強調(diào)資源配置更多地交給市場，將社會事務更多地交給社會和公民自主管理，而這種邊界劃分原則在數(shù)字時代依然需要堅持。在公共數(shù)據(jù)治理方面，她呼吁必須堅持公共利益立場，平衡好共享開放和開發(fā)利用的關系，促進公共利益最大化，并警惕數(shù)智輔助決策對公共治理基礎價值觀的挑戰(zhàn)。

本文正是立足于這一關口性重要會議提供的學術觀點，試圖超越就事論事的經(jīng)驗回顧，轉向?qū)?shù)字政府未來走向的結構性、理論性與戰(zhàn)略性探討。我們認為，數(shù)字政府當前面臨三個深刻轉向：從技術工具向制度機制的轉向，從邊界擴張向責任厘清的轉向，從信息化邏輯向智能化國家的轉向。這一過程不僅關乎技術的適配與治理的升級，更關乎國家治理模式的現(xiàn)代性根基與制度生命力的持續(xù)進化。

因此，本文聚焦“歷史關口之上數(shù)字政府將何去何從”這一核心命題，在系統(tǒng)梳理第二屆數(shù)字政府40人論壇的核心議題基礎上，提出關于數(shù)字政府治理理性重構、制度邊界再塑、范式躍遷路徑與戰(zhàn)略再出發(fā)等方面的原創(chuàng)性判斷，以期為“十五五”時期的數(shù)字政府發(fā)展提供理論支撐與戰(zhàn)略啟示。數(shù)字政府的未來發(fā)展，既需要科技創(chuàng)新的驅(qū)動，更需要制度創(chuàng)新的賦能；既要關注效率提升的工具價值，更要重視公共價值的指引作用；既要解決當下治理難題，更要構建面向未來的治理新范式。

一、歷史關口與問題重構：數(shù)字政府的國家使命新詮釋

在中國式現(xiàn)代化推進進入深水區(qū)、改革進入系統(tǒng)性集成的新階段，數(shù)字政府不再是一個部門性、事務性的議題，而是成為國家治理結構轉型與治理能力躍升的“總開關”與“強引擎”。2025年作為“十四五”與“十五五”的承前啟后之年，數(shù)字政府的任務與定位已然發(fā)生深刻轉變，不再僅僅對應行政流程的數(shù)字化、公共服務的線上化，而是關乎技術革命、國家能力重構與政治制度現(xiàn)代化之間的復雜聯(lián)動，其“國家使命”的內(nèi)涵亟需重新詮釋與系統(tǒng)闡發(fā)。

本屆論壇諸多主旨演講回顧了“十四五”時期數(shù)字政府的實踐建設?；厮荨笆奈濉币詠淼臄?shù)字政府建設路徑，不難發(fā)現(xiàn)其總體發(fā)展呈現(xiàn)出由“體系建構”向“機制融合”演進的階段性特征。從“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”到各地紛紛設立數(shù)據(jù)局、重塑職能邊界，再到12345市民熱線、數(shù)據(jù)要素市場試點、“接訴即辦”機制等多元治理創(chuàng)新的數(shù)字化演進，數(shù)字政府逐漸完成了由“平臺搭建”向“制度嵌入”的初步過渡。這一進程顯示出數(shù)字技術正在從外圍支撐角色向制度中樞滲透，既體現(xiàn)了技術演進的內(nèi)生規(guī)律，更折射出國家治理模式的范式轉換，其結果是治理邏輯本身也開始在數(shù)智技術的作用下被重新書寫。特別是在生成式人工智能技術突破性發(fā)展的背景下，政府治理正面臨從流程再造向認知重構的范式轉換。

然而，這種制度轉化并非單純的“技術推動-效率提升”線性路徑所能涵蓋。當前，數(shù)字政府建設的現(xiàn)實問題表現(xiàn)出顯著的結構性張力。平臺建設與流程再造在諸多領域已初見成效，與此同時，政策體系碎片化、數(shù)據(jù)確權與共享機制失靈、責任體系模糊、技術主導偏離公共性等問題亦日益凸顯。這意味著，數(shù)字政府發(fā)展不再只是“工具理性”的問題，而必須上升為“制度理性”“國家理性”的問題。如何在不確定性日益增強的治理環(huán)境中，將數(shù)字化轉型嵌入到國家治理體系的深層邏輯之中，成為當前的關鍵命題。

也正是在這一語境下，數(shù)字政府的“國家使命”必須從根本上進行重估。這一使命不應僅被理解為“行政手段的現(xiàn)代化”或“服務水平的提升”，而是應視作中國在應對全球技術競合格局、實現(xiàn)制度現(xiàn)代化、構建治理韌性和政治合法性基礎上的一項系統(tǒng)性國家工程。其本質(zhì)是通過“制度-技術”耦合，建立一個在數(shù)據(jù)流動中完成權責配置、在算法框架中形成治理共識、在平臺架構中落實治理能力的全新治理形態(tài)。數(shù)字政府不僅服務于現(xiàn)有國家體制的運行，也正在生成一種全新的國家組織邏輯與政治合法性技術。

此外，在國家發(fā)展戰(zhàn)略體系中，數(shù)字政府正逐步從“政策執(zhí)行”角色上升為“戰(zhàn)略規(guī)訓”與“政治引領”的角色。在面向“十五五”的新戰(zhàn)略起點上，數(shù)字政府不僅要回應社會運行效率與治理成本的問題，更要對國家能力邊界、制度變革路徑、政社互動模式、公民權利保障作出回應。如若數(shù)字政府僅停留于事務性效能提升、管理技術優(yōu)化的層面，不僅難以回應治理體系現(xiàn)代化的宏觀訴求，也可能陷入“數(shù)治內(nèi)卷”與“技術依賴”的制度困境。

因此，站在這個關鍵的歷史交匯點上，重新詮釋數(shù)字政府的國家使命，核心在于跳脫“治理工具”的框架，轉向為國家建構的制度杠桿。這種建構不僅涉及對傳統(tǒng)行政體系的重塑，更關乎如何在數(shù)智時代完成國家形態(tài)、政治秩序、社會結構與治理范式的再組織。至此，數(shù)字政府不只是“國家能力的技術延伸”，更是“國家制度的再生產(chǎn)機制”。

由是觀之，數(shù)字政府的發(fā)展進入到了一個“再定位-再塑造-再躍遷”的關鍵時段。我們需要超越既有經(jīng)驗型、政策型的理解框架，回到“國家建構”這一核心政治命題中去，理解其在國家認同生產(chǎn)、制度合法性構建、治理結構重組中的深層價值。這不僅是一個時代賦予的重大課題，更是中國走向現(xiàn)代治理體系和治理能力現(xiàn)代化所必須穿越的理論高地與制度考驗。

二、從工程邏輯到制度理性：數(shù)字政府需要一種治理自覺

“數(shù)字政府”一詞在過去幾年中迅速獲得政策熱度、技術資源與社會關注，背后的推動邏輯主要來源于“工程型思維”的強勢主導。無論是以政務信息化為抓手的建設型平臺整合，還是以數(shù)據(jù)驅(qū)動為目標的流程再造與事項聯(lián)辦，其背后的深層思路，始終是“任務式、項目化、工具性”的操作路徑。這種工程邏輯固然在初期具有顯著的動員力與執(zhí)行力，但在平臺趨于飽和、業(yè)務逐步復雜、技術深度嵌入制度之后，其局限性亦愈發(fā)顯著。多位與會專家批判性指出數(shù)字政府建設中“重建設、輕制度”“重工具、輕治理”的問題，強調(diào)組織與制度理性回歸的迫切性。

工程邏輯的核心假設是可以通過系統(tǒng)部署、技術接入、指標達成，快速實現(xiàn)政務運行效率的躍升。這種方式在一段時間內(nèi)有效地推動了數(shù)字化設施從“有沒有”向“快不快”的階段性跨越，也構成了數(shù)字政府“可視化成果”的主要來源。然而，隨著數(shù)字治理深入制度核心，問題的性質(zhì)已不再是“建不建”的命題，而是“怎么管”“誰負責”“機制何以運轉”的制度性追問。即便一個部門能夠?qū)崿F(xiàn)事項的“掌上辦”“秒批件”，但若其背后的權責劃分依然模糊、數(shù)據(jù)孤島持續(xù)存在、治理邏輯未有本質(zhì)改變，則其所謂“數(shù)字化成果”很可能只是傳統(tǒng)治理邏輯的一次外在包裝。

目前，我們在不少地方實踐中可以看到，“數(shù)字政府”建設表現(xiàn)出明顯的工具濫用與手段、目的倒置現(xiàn)象。平臺越建越多、系統(tǒng)越用越雜、數(shù)據(jù)越收越碎，加劇了治理負擔、資源浪費和責任錯位。更甚者，在缺乏治理理念引導下，技術應用淪為政績工程、考核對策乃至治理形式主義的溫床。這些現(xiàn)實圖景提醒我們，數(shù)字政府建設亟須從工程邏輯的路徑依賴中抽離出來，重返制度理性的根本路徑，建立一種更具自覺性的治理理性。

所謂“治理自覺”，并非對技術的排斥，而是強調(diào)技術納入制度體系時所應具備的規(guī)范意識、邊界意識與公共性意識。它要求數(shù)字政府不只是工程建設者，更是制度塑造者、公共規(guī)則的維護者與合法性機制的再生產(chǎn)者。在數(shù)字政府中推動協(xié)同治理，不應僅僅理解為數(shù)據(jù)接口的打通、系統(tǒng)后臺的對接，更應聚焦于制度權限的再劃分、責任鏈條的再編排與行為邏輯的再定義。以此來看，數(shù)字政府不是“政務+技術”的簡單組合關系，而是一個牽動組織結構、權力分布、制度正當性的深層治理再組織過程。

實現(xiàn)從工程邏輯向制度理性的遷升還意味著要建立起對“治理目的”的深刻反思機制。工程邏輯的慣性往往導致目標技術化與指標化，傾向于將效率視為評價標準，而忽略了公共治理的根本目的是維護公共利益、促進社會協(xié)調(diào)發(fā)展和保障公民權利，是人類社會對“善治”的共同追求。這種效率主義的治理模式，可能在短期內(nèi)拉高服務響應速度，卻難以有效回應復雜社會中多元主體的差異性需求，反而掩蓋了制度結構性缺陷的修復時機。

制度理性并非否定工程能力，而是對其邊界與角色的合理界定。它主張以制度規(guī)則來規(guī)訓技術行為，以權責體系來指導平臺設計，以公共目標來評價算法效能。在此基礎上，我們才能真正建立起以“制度自洽、責任清晰、權責對等、數(shù)據(jù)可信”為支撐的數(shù)字政府基礎結構，從而使其成為國家治理體系現(xiàn)代化的有效支點，而非治理形象工程的舞臺裝置。

簡言之，“治理自覺”的這種轉向要求我們不再滿足于建成系統(tǒng)、開發(fā)應用、上線模型的可量化成果，而要重視制度能否容納技術的多樣性，技術能否回應制度的價值底線。當數(shù)字政府的制度理性成為共識，其自身才可能從“治理工具”真正演化為“治理主體”，并在治理現(xiàn)代化的歷史進程中占據(jù)應有的核心位置。

三、大語言模型影響下的政務邊界模糊與責任再造

以DeepSeek等大語言模型為代表的生成式人工智能（GenerativeAI）技術作為當前第五次科技革命的前沿成果，正在以前所未有的速度嵌入政府治理的各類場景。關于生成式人工智能與算法治理的議題在本屆論壇亦引發(fā)熱烈討論，特別聚焦于DeepSeek等技術影響下大語言模型嵌入政務服務的權責劃分與倫理應答。從政策咨詢、輿情研判、文本生成到熱線應答、決策輔助，AI系統(tǒng)正在取代人類在行政事務中的部分“認知勞動”。如果說大數(shù)據(jù)和自動化系統(tǒng)更多改變的是信息處理的效率，那么生成式人工智能帶來的，則是對行政判斷、治理責任和制度邊界的深層干預。它不再只是“工具”，而正在轉化為公共治理結構中的“準行為體”，挑戰(zhàn)既有制度設計的權責邏輯與倫理結構。

這一變化首先體現(xiàn)在“行政判斷權”的技術轉譯上。在傳統(tǒng)制度框架中，行政決策的合法性來源于責任主體的明確可追溯性，即有主體、有權責、有程序。而AI系統(tǒng)的引入使得一部分“判斷”從公務員個體遷移至AI智能體輸出，尤其在涉及政策匹配、風險預警與文本生成等高頻事務中，AI生成結果已成為決策依據(jù)的一部分。在實踐中，我們看到AI問答系統(tǒng)成為政務熱線前臺的主要接待工具，市民的訴求首先由模型判斷是否轉派、如何分類，并直接影響辦理路徑與效率。這種“前置判斷”的外包，模糊了“決策責任”與“算法建議”之間的界限，也使“誰對結果負責”這一公共治理的基軸問題變得日益復雜。

更進一步，邊界的模糊并非僅在技術操作層面，而是逐步滲透進制度結構。傳統(tǒng)制度是基于人作為行動者設定的權責鏈條，而AI系統(tǒng)并不屬于任何行政職務序列，其行為結果多以“技術支持”之名繞過問責路徑。當AI模型的“輸出”引發(fā)社會后果，相關責任的歸屬往往難以清晰界定——是算法設計者、平臺部署者，還是應用方政府？這一責任鏈的斷裂正是當前數(shù)字政府風險治理面臨的主要隱患。

更重要的是，生成式AI的嵌入還改變了治理主體間的互動結構。在一些地方政府推動“AI公務員”試點的情境中，大模型被賦予處理日常行政事務的執(zhí)行權，公務員則變?yōu)閷徍?、糾錯與管理模型的“人類協(xié)作者”。這意味著角色反轉：過去人是決策的發(fā)起者與執(zhí)行者，技術是工具；而現(xiàn)在技術成為處理主體，人則退居“技術校準者”。在這種機制下，制度對“權力行使與責任承擔一致性”的要求遭遇技術失配，傳統(tǒng)的層級治理機制與問責體系亦因此面臨張力。

這種結構性挑戰(zhàn)要求我們重新理解公共治理中的“責任再造”。不能簡單地將AI工具納入現(xiàn)有監(jiān)管體系中，也不能將其當作“新兵器”置于傳統(tǒng)權力體系之下，而是要從技術-制度耦合的角度出發(fā)，構建一套適配人機混合治理的新型責任架構。首先，應明確AI介入公共事務的程序性約束，對不同“深度參與級別”的場景設定分級責任劃分制度；其次，應加強算法可解釋性與溯源機制建設，避免形成“黑箱輔助”的技術治理死角；再次，應確立“協(xié)同責任”原則，即人在機器決策鏈條中的地位不可替代，所有依賴AI判斷的行政行為，其最終歸責依然應落實于有權職的人類行政主體。

應對邊界模糊與責任重構的挑戰(zhàn)，數(shù)字政府建設需要在三個層面實現(xiàn)理論突破與實踐創(chuàng)新。首先是主體性重構層面。必須明確AI在政府決策與服務中的工具定位，建立“人在回路”的決策框架，確保關鍵決策權始終掌握在人類手中。特別要警惕技術崇拜與責任外溢傾向，防止將本應由人類、政府承擔的公共責任轉嫁給算法系統(tǒng)。其次是治理機制層面。需要構建適應人機協(xié)同特征的新型治理機制，包括算法透明與可解釋性規(guī)則、數(shù)據(jù)質(zhì)量與偏見監(jiān)控機制、決策過程的再中介化措施等。最后是價值保障層面。應將公平、透明、問責等公共價值原則前置嵌入AI系統(tǒng)設計，確保技術應用始終服務于公共利益最大化目標。

因此，生成式人工智能對數(shù)字政府而言，不是效率的自然延伸，而是責任結構的制度挑戰(zhàn)。在其帶來“加速治理”的同時，也強迫我們思考一個更深層的問題：在人機共治的時代，公共權力的行使與責任的承擔應當如何重新匹配？唯有在法理秩序與制度倫理的層面重構治理邊界與責任邏輯，數(shù)字政府才不會滑向技術裹挾的歧路，而能真正成為現(xiàn)代國家治理轉型的穩(wěn)固基石。

四、走向何種智能國家？關于數(shù)字政府未來范式的若干判斷

隨著數(shù)據(jù)、算法與平臺成為治理基礎性結構要素，數(shù)字政府的未來走向已超越“電子政務升級版”的邏輯范疇，而逐漸走向一種新的國家治理形態(tài)，“智能國家”的制度原型日益浮現(xiàn)。本屆論壇亦有不少發(fā)言探討了數(shù)字政府與智能國家的演化邏輯，提出從平臺治理走向國家治理范式重構的新趨勢判斷。那么，核心問題在于，我們究竟走向的是何種類型的智能國家？其內(nèi)在邏輯與制度張力為何？哪些趨勢是可預判的？哪些風險需要提防？這些構成了本屆論壇探討的數(shù)字政府理論建構的前沿命題。

首先需要澄清的是，“智能國家”并非簡單指以人工智能支撐的治理系統(tǒng)，而是一種以數(shù)字主權、智能決策、系統(tǒng)聯(lián)通與平臺統(tǒng)籌為核心的新型國家形態(tài)。這一形態(tài)的顯著特征，不僅體現(xiàn)在行政效率的技術提升，更表現(xiàn)在治理邏輯、制度形態(tài)與國家合法性建構路徑的深層演化。在這一進程中，國家不再僅以法律、制度與組織架構為治理工具，更借助數(shù)據(jù)流、平臺結構與模型推演，實現(xiàn)對社會的實時感知、預測與干預。這意味著，國家的“行動單位”從科層官僚逐步過渡到“人-機-數(shù)”復合體，其統(tǒng)合邏輯也從“程序控制”轉向“算法規(guī)訓”。

當然，數(shù)字政府走向“智能國家”的過程極易產(chǎn)生結構性偏移，其風險源于范式轉換過程中的治理失衡。一種可能的路徑是“算力國家主義”的形成，即技術主導下的國家調(diào)控愈發(fā)依賴模型推演、指標評價和風險畫像，導致政策制定脫離公共協(xié)商而滑向技術封閉性判斷。在這種模式下，政府不再通過法定程序形成判斷，而是依賴模型得分、風險評級等技術結果進行干預。這種模式雖有高度執(zhí)行效率，但卻可能以“科學中立”之名規(guī)避政治協(xié)商與公眾參與，形成新的“合法性赤字”。

另一種路徑則是“平臺治理國家”，即國家以平臺為治理中樞，數(shù)據(jù)資源成為國家-市場-社會三者關系的再分配依據(jù)。這一治理結構強調(diào)平臺的制度嵌入性與中樞協(xié)調(diào)能力，如政務云、城市大腦、數(shù)據(jù)中臺等系統(tǒng)，在調(diào)度人、財、物的同時，也開始調(diào)度公共情緒、行為反饋與風險信號。在此邏輯下，國家角色更多體現(xiàn)在“平臺架構師”與“算力調(diào)度者”的雙重身份之中，其制度工具也從法律規(guī)則擴展至數(shù)據(jù)規(guī)則、接口協(xié)議與算法標準。

第三種可能路徑是“智能社會國家”，即數(shù)字政府范式逐步過渡到更廣義的社會治理重構，行政邊界趨于消散，國家嵌入社會的路徑日益數(shù)字化、網(wǎng)絡化與即時化。在這一形態(tài)下，公共權力不再集中在線下科層結構中，而是通過智能問答系統(tǒng)、實時響應平臺、數(shù)據(jù)眾包機制等方式廣泛分布于社會各界。這一趨勢看似提高了治理敏捷性與社會韌性，但也帶來“治理失重”的隱憂：當權力無所不在而責任模糊不清，當國家通過技術不斷“在場”而主體不再清晰可見，智能國家是否還能維持傳統(tǒng)意義上的權力可問責性與政治可見性，將成為必須直面的命題。

因此，從范式視角判斷數(shù)字政府的未來走向，至少應當從以下幾個方面保持清醒：其一，應拒絕“技術決定論”的線性預設。數(shù)字政府向智能國家的演化，并非自然過程，而是制度選擇的結果。我們必須重申制度在治理技術嵌入過程中的主導性，避免被動適應、路徑依賴或技術裹挾。其二，應關注治理范式轉換過程中的價值嵌入機制。在大模型、數(shù)據(jù)中臺、智能調(diào)度系統(tǒng)廣泛應用的背景下，技術方案必須回應公共價值，而非僅僅追求效率極大化。否則，“理性治理”的幌子就可能掩蓋對弱勢群體的結構性忽視。其三，應系統(tǒng)重構人機協(xié)同下的治理權責體系。隨著“半自動政府”逐漸成為現(xiàn)實，如何在智能介入中確立“責任不轉移”的制度基線，如何讓“人類裁判”優(yōu)于“技術預測”，將直接關系國家治理的合法性與倫理基礎。其四，應從國家建構的宏觀維度理解智能國家的演化邏輯。數(shù)字政府不是行政流程的升級換代，而是國家組織能力的重新編碼。在此意義上，數(shù)字政府的未來不應以效率為核心標準，而應構建精準治理、責任有序、程序可查的制度體系。

在“十五五”謀篇布局之際，數(shù)字政府所承載的國家任務已遠非“行政優(yōu)化”可以涵蓋。我們正站在治理范式轉折的十字路口，通往何種“智能國家”，不僅取決于技術多強、平臺多全，更取決于制度之魂、治理之道、國家之本的再確立。唯有如此，方可在智能時代的不確定性中守住公共理性與政治秩序的底線。

五、結語：數(shù)字政府的第二曲線——面向“十五五”的戰(zhàn)略再出發(fā)

數(shù)字政府在“十四五”期間完成了從系統(tǒng)搭建到流程再造的初步躍遷，確立了以平臺治理、數(shù)據(jù)治理與技術賦能為核心的治理結構雛形。然而，隨著實踐推進日益深入，制度滯后、責任漂移、技術異化等問題日益顯現(xiàn)，其內(nèi)在發(fā)展邏輯已走至瓶頸與轉折的臨界點。本屆論壇的諸多學者呼吁數(shù)字政府應超越“技術升級”路徑，邁向制度重構與治理協(xié)同的戰(zhàn)略再定位。這意味著，數(shù)字政府若要在“十五五”時期繼續(xù)發(fā)揮引領作用，必須突破從電子政務到數(shù)字政府的工程式慣性的“第一曲線”，開啟一條以制度重構與國家能力重塑為核心的“第二曲線”。

所謂“第二曲線”，并非技術的升級換代，而是一種戰(zhàn)略性的思維迭代與制度再塑。它的核心在于：不再僅僅將數(shù)字政府視為一項技術性、工具性的管理項目，而是將其更深層次納入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的整體構造中，以制度邏輯替代工程邏輯，以治理倫理回應技術賦能。換言之，從“建平臺”到“建制度”、從“強功能”到“強責任”、從“快治理”到“深治理”的戰(zhàn)略再出發(fā)，才是真正意義上的數(shù)字政府升級。

首先，“第二曲線”要求我們確立治理目標的整體性轉向。在“第一曲線”中，數(shù)字政府的績效評價多依賴事項上線率、用戶滿意度、流程簡化程度等“可量化指標”，然而這些指標所反映的，僅是行政流程優(yōu)化的表層成效。未來，應將數(shù)字政府的價值判斷基線上移至更具結構性與可持續(xù)性的治理議題。例如，權責體系是否重構成功？制度邊界是否適應技術擴展？算法是否嵌入公共價值？數(shù)字化改革是否推動了真正的行政協(xié)同與法治嵌入？只有這樣，數(shù)字政府才不會止步于政務效率的邊界，而真正成為制度變革的推進器。

其次，“第二曲線”呼喚技術系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的協(xié)同進化。“十四五”期間出現(xiàn)的一大悖論是：平臺越搭越多，但制度整合卻愈發(fā)困難；數(shù)據(jù)越集中，協(xié)同反而越弱。這從根本上反映出技術系統(tǒng)運行速度與制度響應能力之間的不匹配。因此，“十五五”階段的關鍵任務之一，是推動制度與技術的深度融合。政府不能再作為“外部用戶”臨時接入技術成果，而應主動成為“制度設計者”與“技術治理者”，從頂層規(guī)則層面重建技術標準、接口規(guī)范、權責分配機制，實現(xiàn)從“技術遷就制度”到“制度駕馭技術”的結構逆轉。

再次，數(shù)字政府的再出發(fā)也意味著政治合法性基礎的重塑。在“第一曲線”中，數(shù)字政府主要通過“服務可及性”與“事務便捷性”獲得群眾認同，而“第二曲線”則必須在公共性、透明性與問責性層面重建政治信任邏輯。換言之，技術驅(qū)動必須服從于公共價值目標，數(shù)據(jù)治理必須嵌入政治治理正當性結構。例如，在AI輔助決策、數(shù)據(jù)畫像分發(fā)、算法推送等場景中，政府不能只強調(diào)技術效能，還必須明確責任主體、強化社會參與、建立算法監(jiān)督機制，避免形成“無主體治理”的合法性空洞。

此外，“第二曲線”的開啟也需要國家能力的體系化重塑。不是所有地方都具備推進高水平智能化治理的能力，數(shù)字鴻溝不僅體現(xiàn)在市民之間，也體現(xiàn)在政府系統(tǒng)內(nèi)部。因此，“十五五”期間必須加強國家在數(shù)據(jù)基礎設施、人才體系建設、地方治理數(shù)字能力等方面的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，推動形成一套“能力差異可識別、政策扶持可落實、跨區(qū)域協(xié)同可持續(xù)”的治理新機制。

面向未來的戰(zhàn)略再出發(fā)也意味著數(shù)字政府研究范式的系統(tǒng)更新。從“最佳實踐提煉”到“制度邏輯建構”，從“應用案例歸納”到“范式路徑分析”，從“特色經(jīng)驗挖掘”到“知識體系自主構造”，學術界需承擔起構建中國式智能國家理論框架的責任。我們需要的不僅是技術指南與應用藍圖，更是一套能夠支撐中國數(shù)字治理未來發(fā)展的制度語言、政治哲學與價值體系。

一言以蔽之，數(shù)字政府的未來不是簡單的“深化應用”或“持續(xù)建設”，而是一次深刻的制度性再定義。它既是對過往“數(shù)治經(jīng)驗”的系統(tǒng)提煉，也是對即將來臨的“智能國家”形態(tài)的前瞻構建。在“第二曲線”上重啟，不僅關乎治理方式的革新，更關乎國家治理理念、路徑與能力結構的整體再塑。這條曲線，通往的將不只是更快的政府，而是更可信、更可問責、更有治理內(nèi)涵的現(xiàn)代國家。

參考文獻略。

文章來源：《公共管理學報》2025年5月20日網(wǎng)絡首發(fā)

文章作者：黃欣卓，女，哈爾濱工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院副編審，研究方向：社會科學理論與方法、科研管理；董昌其，通信作者，男，哈爾濱工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院博士研究生，研究方向：人工智能與數(shù)字政府、應急管理。