摘要：面對公共數(shù)據(jù)開放面臨的數(shù)據(jù)供不出、流不動、用不好等問題，作為推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的最新探索，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營能否突破公共數(shù)據(jù)開放面臨的瓶頸？有了授權(quán)運營，是否還需要數(shù)據(jù)開放？通過“動力-能力”二維分析框架，對全國多地的公共數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運營實踐開展了實地調(diào)研和深度訪談。研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運營在一定程度上提升了公共數(shù)據(jù)資源供給流通的動力與能力，但在風(fēng)險管控、成本共擔(dān)、收益分配等方面尚未有效提升政府部門尤其是數(shù)據(jù)來源部門的供數(shù)動力，并在提升數(shù)據(jù)治理能力、安全供給能力和供需對接能力上仍面臨諸多挑戰(zhàn)，還可能帶來新的風(fēng)險。授權(quán)運營與數(shù)據(jù)開放這兩種面向社會的公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方式并非相互替代關(guān)系，而是協(xié)同并進關(guān)系，授權(quán)運營不應(yīng)也無法取代數(shù)據(jù)開放?；谝陨习l(fā)現(xiàn)，提出如下政策建議：為加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，需要激發(fā)并平衡好供數(shù)主體、用數(shù)主體和運營主體等多主體的動力，防止提升了某一單方主體的動力卻偏離了整體方向；需要釋放并協(xié)調(diào)好多主體的能力，注意防范數(shù)據(jù)割據(jù)、創(chuàng)新受抑、服務(wù)歧視等風(fēng)險；應(yīng)探索多樣化的公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用路徑，協(xié)同推進數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運營。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)開放；數(shù)據(jù)開發(fā)；公共數(shù)據(jù)開放；數(shù)據(jù)授權(quán)運營

一、問題的提出

公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素的重要組成部分，只有使其在市場和社會上順暢流動并被充分利用起來，才能充分釋放公共數(shù)據(jù)要素潛能，全面賦能經(jīng)濟社會發(fā)展。當(dāng)前，面向社會對公共數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)利用的兩種主要方式是數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運營。2024年10月，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》提出要“有序推動公共數(shù)據(jù)開放”“鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”。

在數(shù)據(jù)開放方面，根據(jù)《2024中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告（省域）》，我國地方公共數(shù)據(jù)開放平臺總數(shù)從2012年的3個增加至2024年7月的243個，其中，省級平臺28個（不含港澳臺），副省級與地級平臺215個。[1]然而，目前我國公共數(shù)據(jù)開放工作仍然面臨數(shù)據(jù)供不出、流不動、用不好等瓶頸，存在不充分、不協(xié)同、不平衡和不可持續(xù)等問題，公共數(shù)據(jù)資源供給與社會需求之間存在較大差距，市場和社會對公共數(shù)據(jù)的需求尚未得到充分滿足，在供給側(cè)，表現(xiàn)為公共數(shù)據(jù)開放數(shù)量少、容量低、顆粒度粗、質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)更新不及時甚至無故“斷供”、平臺運營服務(wù)不穩(wěn)定；在需求端，則表現(xiàn)為公共數(shù)據(jù)利用主體和利用方式單一，有效的數(shù)據(jù)利用成果數(shù)量較少?？傮w上，各地公共數(shù)據(jù)的供給側(cè)與需求方之間尚未形成有效、互信、可持續(xù)的價值共創(chuàng)生態(tài)。[2]

作為推進公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的最新實踐，目前成都、浙江、海南、貴州、福建、青島、濟南、杭州等多個省市已對授權(quán)運營先行展開探索。那么，被寄予厚望的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是否能突破公共數(shù)據(jù)開放的瓶頸？有了授權(quán)運營，是否還需要公共數(shù)據(jù)開放這種供給形式？這構(gòu)成了本文的核心研究問題。針對以上問題，研究團隊對多地開展的授權(quán)運營實踐進行了實地調(diào)研和深度訪談，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

二、文獻綜述

《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》指出要“破除公共數(shù)據(jù)流通使用的體制性障礙、機制性梗阻，激發(fā)共享開放動力”“加強數(shù)據(jù)服務(wù)能力建設(shè)”。那么，公共數(shù)據(jù)開放目前面臨哪些障礙和梗阻？在動力和能力上存在哪些不足？授權(quán)運營能否突破公共數(shù)據(jù)開放面臨的瓶頸？有了授權(quán)運營，是否還需要數(shù)據(jù)開放？下文通過“動力－能力”的二維視角對相關(guān)文獻及其發(fā)現(xiàn)進行了梳理。

（一）公共數(shù)據(jù)開放面臨的瓶頸：基于動力與能力的視角

動力與能力是組織行為學(xué)解釋和預(yù)測人類行為的兩個重要維度[3]。其中，動力來源于動機，是激發(fā)和指導(dǎo)行為的過程[4]。而能力是指從事相關(guān)活動應(yīng)具備的知識和技能，或者配置資源以實現(xiàn)預(yù)期目標的能力[5]。引入動力和能力這兩個維度有助于探究數(shù)據(jù)開放面臨的瓶頸及其成因。

⒈動力不足：風(fēng)險、成本與收益

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的效果受到政府部門開放意愿的影響[6]，數(shù)據(jù)開放主體“不愿開放”的本質(zhì)正是由于缺乏動力?，F(xiàn)有研究主要從風(fēng)險、成本和收益三個角度來分析數(shù)據(jù)開放主體動力不足的問題。第一，規(guī)避數(shù)據(jù)開放可能帶來的風(fēng)險。數(shù)據(jù)開放及流通會導(dǎo)致安全管理的邊界進一步擴大，數(shù)據(jù)供給主體會傾向于躲避風(fēng)險、規(guī)避責(zé)任而不愿開放或“象征性開放”[7]。有研究指出應(yīng)當(dāng)設(shè)置安全緩沖保護措施，避免普通工作人員因把握不準而出現(xiàn)工作瑕疵時被隨意問責(zé)[8]，建立數(shù)據(jù)開放責(zé)任履行的容錯機制，支持政府機構(gòu)在數(shù)據(jù)開放中進行大膽嘗試與探索[9]，在一定程度上消減數(shù)據(jù)開放給數(shù)據(jù)開放主體帶來的風(fēng)險[10]。

第二，數(shù)據(jù)開放的成本無法覆蓋。政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生于行政部門履行行政職能的過程中，采集和生成數(shù)據(jù)的資金來源于公共財政，因此，公共數(shù)據(jù)屬于公共資源，原則上應(yīng)該向社會免費開放[11]。然而，在數(shù)據(jù)開放過程中面臨的數(shù)據(jù)治理、平臺建設(shè)、供需對接、生態(tài)培育等工作均需要大量資金保障，為了響應(yīng)數(shù)據(jù)利用主體的個性化需求所產(chǎn)生的加工服務(wù)費還需要額外的成本投入，而數(shù)據(jù)開放帶來的成本不但不能回收，甚至還可能擠占現(xiàn)有的組織資源，占用政府部門其他業(yè)務(wù)的預(yù)算額度，這些原因?qū)е抡块T無法持續(xù)穩(wěn)定地向社會供給數(shù)據(jù)[12]，陷入“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的激勵機制死循環(huán)[13]。

第三，數(shù)據(jù)開放的收益未能與數(shù)據(jù)開放主體形成強關(guān)聯(lián)。雖然研究表明，數(shù)據(jù)開放可以帶來巨大的經(jīng)濟價值、社會價值、政治價值、技術(shù)價值等[14，15]，但這些價值卻不能直接反饋至數(shù)據(jù)開放主體。免費開放數(shù)據(jù)不僅不能回收成本，還讓原本作為政府部門收入來源的收費型公共數(shù)據(jù)所帶來的政府財政收入減少[16]。

2.能力不夠：數(shù)據(jù)治理、安全供給與供需對接

現(xiàn)有文獻對于公共數(shù)據(jù)開放能力的研究主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)治理能力、安全供給能力、供需對接能力等三個方面。

數(shù)據(jù)治理能力是保障開放數(shù)據(jù)供給數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)。Dawes提出數(shù)據(jù)應(yīng)遵循兩大原則——“管護”（stewardship）和“使用”（usefulness）[17]，而管理數(shù)據(jù)的目的是為了更好地利用數(shù)據(jù)。從狹義角度來說，數(shù)據(jù)治理包括數(shù)據(jù)整合、清洗、監(jiān)管、開放等內(nèi)容[18]，這些活動確保數(shù)據(jù)開放主體能夠高效且高質(zhì)量地對外供給數(shù)據(jù)。然而，實踐中許多地方政府的數(shù)據(jù)治理能力仍然較低，對自身數(shù)據(jù)家底不清楚且缺乏必要的分級分類[19]，導(dǎo)致數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)差、數(shù)據(jù)庫分散、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)低質(zhì)及數(shù)據(jù)標準缺失等數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用實踐[6]。

安全供給能力是確保數(shù)據(jù)開放主體安全有效地向社會供給數(shù)據(jù)的能力。高價值、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)往往敏感性程度也更高，這類數(shù)據(jù)如直接開放可能帶來數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)篡改、數(shù)據(jù)泄露、身份盜用等行為[20]。為了更好地應(yīng)對這些潛在風(fēng)險，學(xué)者們提出了各種技術(shù)手段，例如設(shè)計抗密鑰泄露的代理重簽名數(shù)據(jù)安全交換方案[21]；基于可信計算技術(shù)，利用度量機制和身份證明機制（加密機制）增強平臺的安全存儲性能[22]；利用區(qū)塊鏈技術(shù)破解數(shù)據(jù)開放過度中心化的困境，設(shè)計數(shù)據(jù)開放的許可協(xié)議[23]。然而，政府部門往往缺少懂?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)技術(shù)的專業(yè)人員[24]，風(fēng)險防控技能尤為欠缺，開放數(shù)據(jù)的安全供給能力不足[25]。

供需對接能力是貫通數(shù)據(jù)供給和數(shù)據(jù)需求的能力，包括需求感知和服務(wù)對接等方面。為了更好地促成社會和市場對公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，開放數(shù)據(jù)應(yīng)從用戶需求出發(fā)，及時獲取用戶反饋[6]。開放數(shù)據(jù)的重點不在于數(shù)據(jù)集數(shù)量多，而在于開放滿足用戶需求的高價值數(shù)據(jù)集[26]。這一過程強調(diào)對數(shù)據(jù)需求分析與需求滿足的高效與及時[27]。然而，由于政府部門缺乏對用戶使用場景和具體業(yè)務(wù)需求的深入了解，或受限于政府內(nèi)部組織推進乏力和人員配置不足帶來的回應(yīng)能力缺乏[24]等原因，導(dǎo)致不能及時回應(yīng)用戶需求。不少地方設(shè)立的諸如首席數(shù)據(jù)官等職位更多是通過捆綁重要議題、爭取領(lǐng)導(dǎo)支持、依賴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等方式實現(xiàn)資源拼湊[28]，而在對接社會數(shù)據(jù)需求方面的效果有限。

（二）對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的期待：激發(fā)動力的同時提升能力

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營目前被社會各方寄予厚望，期待這種新型公共數(shù)據(jù)資源供給方式可以突破公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用中遇到的動力與能力瓶頸。授權(quán)運營是指政府將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給具有專業(yè)化運營能力的機構(gòu)，在保障國家安全、社會公共利益、商業(yè)秘密、個人隱私的前提下，由運營機構(gòu)向社會提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)以滿足數(shù)據(jù)利用主體多樣化數(shù)據(jù)需求的活動[29，30]。

1.從風(fēng)險、成本與收益方面激發(fā)動力

第一，現(xiàn)有研究指出，授權(quán)運營可以充分調(diào)動市場主體在數(shù)據(jù)價值挖掘和數(shù)據(jù)安全保護等方面的能動性[31]。張會平等發(fā)現(xiàn)成都市由政府?dāng)?shù)據(jù)運營服務(wù)單位來負責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)運營服務(wù)平臺和數(shù)據(jù)使用單位的數(shù)據(jù)安全，并對運營服務(wù)可能產(chǎn)生的法律責(zé)任負責(zé)[32]，改變了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)開放中數(shù)據(jù)用戶范圍廣對數(shù)據(jù)提供單位造成的風(fēng)險不確定性，分擔(dān)了因風(fēng)險帶來的法律責(zé)任[33]，有助于增強數(shù)據(jù)提供單位的供數(shù)信心與動力。

第二，授權(quán)運營是政府與企業(yè)基于契約的合作共贏活動[34]，運營主體通過向數(shù)據(jù)利用者收取平臺服務(wù)費、數(shù)據(jù)使用成本費等費用[35]，在一定程度上可以覆蓋數(shù)據(jù)加工處理及提供數(shù)據(jù)服務(wù)的相關(guān)成本。

第三，還有學(xué)者期望授權(quán)運營可采取市場化機制進行定價收費[13]，其獲取的報酬除覆蓋成本外，還可獲取一定利潤[36]，這些利潤可在數(shù)據(jù)運營單位、政府和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)主體之間實現(xiàn)收益分配[37]，還可以通過數(shù)據(jù)和技術(shù)反哺等形式為政府部門帶來補償性服務(wù)[38]，甚至期望這些經(jīng)濟收益以國有資產(chǎn)運營收入方式進入地方財政[39]。

2.提升數(shù)據(jù)治理、安全供給、供需對接方面的能力

第一，現(xiàn)有研究認為，授權(quán)運營有助于提升政府部門的數(shù)據(jù)治理能力。授權(quán)運營機構(gòu)一方面可以對運營的數(shù)據(jù)資源進行分級分類管理；另一方面，可以對運營中發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題進行及時反饋，對潛在的數(shù)據(jù)應(yīng)用場景進行分析與引導(dǎo)，從而提高政府的數(shù)據(jù)治理和利用能力[32]。

第二，授權(quán)運營機構(gòu)被認為能提升數(shù)據(jù)安全供給能力。通過授權(quán)運營平臺建設(shè)、引入隱私計算技術(shù)等方式來防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險隱患[32]，為保障政府?dāng)?shù)據(jù)流通安全提供技術(shù)路徑[40]。如成都要求政府?dāng)?shù)據(jù)運營機構(gòu)搭建安全可信云平臺，以確保數(shù)據(jù)安全可控[32]。

第三，授權(quán)運營被認為有助于提升供需對接能力。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)開放中的“有條件開放”是“被動服務(wù)”模式，以數(shù)據(jù)利用方的申請為前提；而授權(quán)運營則是以滿足需求為前提的市場化服務(wù)方式[40]，即引入市場化能力，通過市場自驅(qū)力主動將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)向社會供給[13]。授權(quán)運營服務(wù)單位擁有數(shù)據(jù)分析、產(chǎn)品經(jīng)理、市場運營、解決方案等專家團隊，能夠主動與企業(yè)進行溝通，解決企業(yè)因不了解政府?dāng)?shù)據(jù)而難以提出精準數(shù)據(jù)需求的困難[32]。

3.小結(jié)

綜上所述，現(xiàn)有文獻認為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營有助于通過風(fēng)險管控、成本共擔(dān)和收益分配等方面的措施，激發(fā)政府部門供給數(shù)據(jù)的動力，并彌補政府在數(shù)據(jù)治理、安全供給和供需對接等方面的能力。然后，通過運營主體將不適合直接向社會開放的原始數(shù)據(jù)開發(fā)成數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)后，再提供給數(shù)據(jù)需求方。

（參見圖1）

（三）授權(quán)運營與數(shù)據(jù)開放的關(guān)系

要回答有了授權(quán)運營是否還需要數(shù)據(jù)開放這個問題，首先需要厘清授權(quán)運營與數(shù)據(jù)開放之間的關(guān)系。有學(xué)者認為兩者是包含關(guān)系，即將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為公共數(shù)據(jù)開放的一種特殊形式[41]，另有學(xué)者認為兩者是并列關(guān)系，即公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與數(shù)據(jù)開放并列，是促成政府?dāng)?shù)據(jù)進入市場的一種路徑[32]，是公共數(shù)據(jù)開放的一種市場化補充，能夠擴展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的空間和深度[42]。

還有學(xué)者進一步指出，授權(quán)運營和數(shù)據(jù)開放既有相似性，又存在顯著區(qū)別。在服務(wù)內(nèi)容方面，數(shù)據(jù)開放主要聚焦低風(fēng)險數(shù)據(jù)，而授權(quán)運營要面對的往往是高風(fēng)險、高價值的數(shù)據(jù)[43]。在服務(wù)對象方面，數(shù)據(jù)開放面向各類市場和社會主體，體現(xiàn)開放性、平等性和包容性[30]，而授權(quán)運營是針對場景和用戶需求的，體現(xiàn)定制化、增值性特點[31]。在運作機制方面，數(shù)據(jù)開放是公益的、免費的，授權(quán)運營是市場化、需付費的[30]。在交付形式方面，數(shù)據(jù)開放更側(cè)重于原始數(shù)據(jù)本身，而授權(quán)運營不會向社會直接提供數(shù)據(jù)，提供的只是數(shù)據(jù)服務(wù)或產(chǎn)品[44]。數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運營這兩種公共數(shù)據(jù)資源供給方式各有其優(yōu)勢和不足。數(shù)據(jù)開放這種方式雖然在安全性、可用性和可持續(xù)性等方面面臨挑戰(zhàn)，但其具有的普惠、便捷、公平、門檻低、創(chuàng)新空間大等特點也不應(yīng)被忽視，而授權(quán)運營這種方式雖具有精準、安全、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)等優(yōu)勢，卻也在公平性、便利性和激發(fā)創(chuàng)新上存在局限性。因此，這兩種公共數(shù)據(jù)資源供給方式需要協(xié)同推進，發(fā)揮各自所長，而不應(yīng)相互取代或擠壓空間。[45]

然而，也有研究已對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的經(jīng)濟激勵可能擠占公共數(shù)據(jù)開放的空間表示了擔(dān)憂，即公共部門為了經(jīng)濟利益，減少公益性普遍性開放[43]，通過技術(shù)官僚與市場精英的共謀實現(xiàn)數(shù)據(jù)市場獨裁[46]。

三、研究方法

在前人研究成果的基礎(chǔ)上，試圖對以下問題進行深入探究：公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營能否突破公共數(shù)據(jù)開放的瓶頸？授權(quán)運營是否提升了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的動力和能力？有了授權(quán)運營，是否還需要數(shù)據(jù)開放這種供給形式？本研究的數(shù)據(jù)來源包括一手訪談資料和政策文本數(shù)據(jù)。研究團隊于2023年7月至2024年5月赴浙江、貴州、山東、福建、杭州、濟南、青島、貴陽、麗水、煙臺、日照等多個已經(jīng)開展數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運營工作探索的省市開展實地調(diào)研，并采用半結(jié)構(gòu)化訪談提綱，對各地負責(zé)數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運營工作的政府領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室人員、運營主體等進行了深度訪談或焦點式小組座談。此外，還進一步搜集了各地已經(jīng)正式發(fā)布的與授權(quán)運營相關(guān)的政策法規(guī)。通過多源數(shù)據(jù)的相互補充和驗證，來提高研究結(jié)果的可靠性。研究中進一步對上述訪談材料和政策文本進行歸檔和編碼，累計21場訪談的訪談對象、時長與編碼參見表1。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是否突破了數(shù)據(jù)開放的瓶頸？

在實踐中，各地的授權(quán)運營探索是否突破了數(shù)據(jù)開放的瓶頸？是否提升了政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門和數(shù)據(jù)來源部門向社會供給數(shù)據(jù)的動力和能力？在實地調(diào)研中對以上問題進行了探索。

（一）授權(quán)運營是否激發(fā)了動力？

研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運營雖然在一定程度上可通過風(fēng)險管控、成本共擔(dān)和收益分配來提升數(shù)據(jù)管理部門、數(shù)據(jù)來源部門和數(shù)據(jù)運營主體促進公共數(shù)據(jù)資源供給和流通的動力，但其對動力的提升作用仍然有限，還不足以推動授權(quán)運營工作的高效和可持續(xù)開展。

1.風(fēng)險是否降低？

各地期望授權(quán)運營能夠通過明確的場景審核和安全技術(shù)手段來加強對數(shù)據(jù)供給過程的風(fēng)險管控，“按照原始數(shù)據(jù)不出域，數(shù)據(jù)可用不可見的要求，運營主體在應(yīng)用平臺內(nèi)對公共數(shù)據(jù)進行加工處理，以這個模型和核驗的形式形成產(chǎn)品、服務(wù)，確保數(shù)據(jù)安全”（ZF-02）。

然而，授權(quán)運營模式雖然確實在一定程度上降低了公共數(shù)據(jù)資源供給中的技術(shù)風(fēng)險，但無論對于公共數(shù)據(jù)主管部門還是數(shù)據(jù)來源部門來說，授權(quán)運營并未完全打消他們的風(fēng)險顧慮，也沒有降低他們的數(shù)據(jù)安全責(zé)任，其中，數(shù)據(jù)來源部門供給公共數(shù)據(jù)資源的動力尤為不足。有受訪者提到“委辦局不是特別有動力做授權(quán)運營，因為他覺得數(shù)據(jù)提供給企業(yè)，要承擔(dān)一定風(fēng)險，比如數(shù)據(jù)缺失和安全性”（ZF-05）?！氨O(jiān)管要求是誰授權(quán)誰監(jiān)管，誰管理數(shù)據(jù)誰負責(zé)”（ZF-02），而無論是開放還是授權(quán)運營，數(shù)據(jù)來源部門仍然是數(shù)據(jù)質(zhì)量的責(zé)任部門，運營主體在加工過程中發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)質(zhì)量有問題時，“還得找數(shù)源部門，啥成效沒看見，光給他弄了一堆責(zé)任”（ZF-03）。還有運營主體提到，“現(xiàn)在核心的問題就是供給端的數(shù)據(jù)供給問題，很多部門可能會有擔(dān)憂，就拿出很多廳里面或者部里面的文件，說數(shù)據(jù)不能給，很影響數(shù)據(jù)授權(quán)運營的推進”（YY-04）。

甚至，有受訪者認為，由于涉及到商業(yè)利益，授權(quán)運營不但未能降低原有的風(fēng)險，反而可能帶來比數(shù)據(jù)開放更高的風(fēng)險。“我倒覺得開放比運營要安全得多，因為開放是我們主導(dǎo)的，我們自己來組織，自己來定，主要是公益領(lǐng)域，沒有利益牽扯，一般不會去做違反安全底線的工作；反倒是運營，他們可能為了商業(yè)利益會打擦邊球，去觸碰安全底線。”（ZF-13）

2.成本能否共擔(dān)？

各地期望授權(quán)運營能夠通過向數(shù)據(jù)利用主體收取技術(shù)服務(wù)費、平臺使用費等方式來覆蓋部分運營成本?！艾F(xiàn)在各地在數(shù)字化建設(shè)過程中投入都很大，這塊投入不能完全僅僅依靠公共財政投入，公共財政的支撐和保障能力是有限的……當(dāng)前需要一些技術(shù)投入去支撐實現(xiàn)數(shù)據(jù)不出域、可用不可見這些功能?！保╖F-03）

然而，從目前各地實踐來看，授權(quán)運營的早期投入仍然以政府投入為主，政府投入的成本并未得到分擔(dān)。有受訪者提到“平臺是政府投資建的”（ZF-03），“數(shù)據(jù)是免費給授權(quán)運營主體的，不收取相關(guān)費用……這兩年可以先培育、先成長，然后逐漸地收支平衡”（ZF-04）。“早期的授權(quán)運營不僅免費，還要倒貼?！保╖F-01）而且，政府還在不斷投入新的成本，有受訪者提到“數(shù)據(jù)提供單位要配合去歸集數(shù)據(jù)，折騰半天，有些數(shù)據(jù)可能還得花很多錢”（ZF-12）。對于未來能否通過授權(quán)運營回收成本，有政府的受訪者表示可能性不高，“收取成本就是變相收費，不容易獲得大家認可”（ZF-01）。

而對于運營主體來說，盡管多數(shù)地方都有一定的財政投入，但運營主體自身也需要進行較大的前期投入，不僅包括平臺建設(shè)和獲取數(shù)據(jù)的費用，還包括商務(wù)對接的成本，有受訪者提到，“我們正式拿到運營場景可能要半年的時間，在這個過程中我們肯定要對接委辦局，還有銀行，面對八九十家銀行，在商務(wù)等方面整體成本還是挺高”（YY-05）。

3.收益能否獲得并分配？

各地還期待授權(quán)運營能夠進一步產(chǎn)生收益，并使收益能在數(shù)據(jù)管理部門、數(shù)據(jù)來源部門與運營主體之間實現(xiàn)合理分配。有受訪者希望，數(shù)據(jù)“管理權(quán)歸主管部門，使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，使用權(quán)附加為收益，收益權(quán)獲得保護”（ZF-07）。調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，確有數(shù)據(jù)需求方有意愿與運營主體簽訂協(xié)議并愿意支付一定費用以獲得更持續(xù)穩(wěn)定、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，“有的銀行愿意主動交費，希望能夠簽個協(xié)議，保證數(shù)據(jù)供給”（ZF-03）。而關(guān)于獲得的收益如何分配，有受訪人表示，“一方面要給運營主體做數(shù)據(jù)治理、搭建平臺及一些技術(shù)費用，另一方面要給到貢獻數(shù)據(jù)的單位”（ZF-06）。

很多地方政府的法規(guī)政策文件中已明確授權(quán)運營可以收取費用，如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》的第35條指出“加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，可以向用戶提供并獲取合理收益”。也有地方明確政府部門可以從授權(quán)運營中獲取收益，如《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》規(guī)定了公共管理和服務(wù)機構(gòu)與被授權(quán)運營主體間可根據(jù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用價值貢獻度合理分配收益。

然而，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前對于授權(quán)運營能否收費以及如何收費還存在不同觀點甚至爭議。有受訪者表示，“公共數(shù)據(jù)是基于職責(zé)的，不應(yīng)該給他收益……授權(quán)不一定運營，運營不等于經(jīng)營，運營也不一定盈利”（ZF-09）?！笆跈?quán)運營本質(zhì)上來說是一種服務(wù)行為，而不是特需經(jīng)營或者行政許可，這是缺乏上位法依據(jù)的?！保╖F-01）“部門是財政全額撥款的，沒法收”（ZF-10），“即使收費也只是覆蓋成本，而不是以盈利為目的”（ZF-03）。即使在只授權(quán)給了一家運營主體的地方，受訪人也表示“我們是壟斷公益，不予市場盈利”（ZF-07）。

而關(guān)于收費方式，有受訪人提到“怎么收費目前缺乏指導(dǎo)，沒有數(shù)據(jù)收費的先例”（ZF-03）?！凹觽€行政收費名錄，非常難以突破”（ZF-08），“行政性收費是很麻煩的一件事情，要逐級報備，你到底按什么收費？你憑什么收費？”（ZF-02）“反哺利潤這事，目前沒有執(zhí)行細則，到底哪些是紅線，哪些不屬于紅線，沒有把這事講清楚”（ZF-05）。

因此，有政府部門的受訪人表示，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營“事實上并不能給數(shù)據(jù)提供部門帶來真正收益”（ZF-03）。因此，在沒有明確收益前景的情況下，運營主體也缺乏開展數(shù)據(jù)運營工作的動力，調(diào)研中有數(shù)據(jù)主管部門的受訪者提到“（運營主體）沒看到收益，積極性不高”（ZF-16），“現(xiàn)實情況是并沒有很多單位來申請運營，沒有被踏破門檻。對運營主體來說，他們也不見兔子不撒鷹”（ZF-01）。由于“政府?dāng)?shù)據(jù)本身完整度不高，政府提供的信息不夠清晰，所以運營主體的積極性受影響”（ZF-16）?！斑@些運營主體只需要每年維護好這個資格，而至于是不是服務(wù)好市場就不重要了。”（ZF-01）

也有受訪人表示，國企性質(zhì)的運營主體還是會按照政府的要求完成授權(quán)運營的“任務(wù)”，“其實我們還是會有政治考量，畢竟要服從局里要求，不能只是賺錢這塊，所以還是要考慮一些政治公益性”（YY-02），“國企是很有擔(dān)當(dāng)?shù)?，大部分都聽話的，薪酬體系是固定的，部分自覺的領(lǐng)導(dǎo)會主動干”（ZF-15）。但也有受訪人擔(dān)心，國企性質(zhì)的運營主體也仍然更可能追求自身利益的最大化，而不是擴大公共數(shù)據(jù)資源供給，“（國企）肯定是剝削一刀的，如果數(shù)據(jù)有價值，他一定要留下的”（ZF-15）。

研究還進一步發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運營即使能產(chǎn)生收益，由于目前還缺乏明確的收益分配機制，還難以激發(fā)政府部門的數(shù)據(jù)供給動力?！斑\營主體和貢獻數(shù)據(jù)的單位，到底如何分配收益，現(xiàn)在沒有一個特別明確的定論?！保╖F-06）有受訪者提到，由于“收支兩條線”，“數(shù)據(jù)都是數(shù)源部門的，如果數(shù)據(jù)能掙錢，收益怎么轉(zhuǎn)移給他們？機制也不是很完善”（ZF-03）。由于無法直接分配到授權(quán)運營的收益，數(shù)據(jù)管理部門和數(shù)據(jù)來源部門的供數(shù)動力也仍舊不足?！拔覀円环皱X不賺，讓一家企業(yè)或者幾家企業(yè)來賺，有一種口袋漏錢的感覺”（ZF-01），“走授權(quán)運營太麻煩了，吃力不討好，說白了真的是為愛發(fā)電”（ZF-01）。

（二）授權(quán)運營是否提升了能力？

研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運營雖然在提升數(shù)據(jù)治理、安全供給和供需對接能力上產(chǎn)生了一定作用，但也仍面臨諸多挑戰(zhàn)，甚至還可能帶來新的問題和風(fēng)險。

1.數(shù)據(jù)治理能力是否得到提升？

各地期望授權(quán)運營有助于提升公共數(shù)據(jù)治理水平，實現(xiàn)政企數(shù)據(jù)融合?！笆跈?quán)運營的第一個功能是數(shù)據(jù)的匯聚、供給，建立數(shù)據(jù)資源的調(diào)查制度，完善數(shù)據(jù)目錄體系，推進數(shù)據(jù)歸集以及數(shù)據(jù)異議的處理機制。”（ZF-02）“政府完成供數(shù)環(huán)節(jié)，而授權(quán)運營是治數(shù)環(huán)節(jié)，按照場景需求，把產(chǎn)品推出去?！保╖F-04）同時，“企業(yè)可以將（通過授權(quán)運營產(chǎn)生的）數(shù)據(jù)產(chǎn)品和他自己的數(shù)據(jù)進行融合”（ZF-03）。

然而，研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運營主體雖然在一定程度上能提升面向用戶的數(shù)據(jù)加工處理和增值開發(fā)能力，但對于從源頭上提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力的作用仍十分有限。許多公共數(shù)據(jù)是政府部門在履行行政職能的過程中出于滿足內(nèi)部業(yè)務(wù)需要而不是為了外部社會需求所采集和生成的，即使有了專業(yè)的運營機構(gòu)對數(shù)據(jù)進行提質(zhì)治理，這些數(shù)據(jù)在顆粒度、時效性和豐富性等方面仍不一定能充分、精準地滿足市場主體的各種“復(fù)用”要求。調(diào)研中有政府部門的受訪者提到，“數(shù)據(jù)是各部門干自己業(yè)務(wù)過程中的衍生品，被我們歸集做了一些拓展應(yīng)用。數(shù)據(jù)不全不準，主要還是因為不是對他們定制化采集的”（ZF-13）?！氨热玢y行，做了幾輪模型后發(fā)現(xiàn)大部分數(shù)據(jù)實際上不可用，看著類別很多，但是受制于數(shù)據(jù)容量、質(zhì)量各方面的影響，真正能夠用到的數(shù)據(jù)其實非常有限?！保╖F-13）“顆粒度比較粗的數(shù)據(jù)一般還是有的，比較細的字段不一定有。還有數(shù)據(jù)覆蓋度、數(shù)據(jù)質(zhì)量，比如更新頻率等方面，我們還需要進一步去匯聚才能滿足他們的需求?！保╖F-14）有運營主體也提到“用戶對數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求比較高，最好是實時更新，字段越豐富、越細越好，但是目前調(diào)研下來沒法實時更新，很多委辦局的數(shù)據(jù)，有可能是按天，甚至是按月更新的”（YY-05），“企業(yè)需求的數(shù)據(jù)可能政府現(xiàn)階段并沒有，還要倒逼我去采集”（ZF-05）。

調(diào)研中還有多個地方提到，授權(quán)運營的數(shù)據(jù)治理成果也并不能反哺至數(shù)源部門或“不敢”被政府部門使用，“反哺回來的數(shù)據(jù)我們不敢用，不知道他們在治理過程中帶了什么”（ZF-13）?！芭e個例子，有些地方和順豐合作，把一些地名地址采集過來，順豐的地址肯定比咱們政府部門采集的還要準，他天天都在用。那么拿過來之后，我們的業(yè)務(wù)主管單位認不認？敢不敢用？他不敢，他也不會為此擔(dān)責(zé)，這里面其實所有的問題最后都歸因在責(zé)任上?！保╖F-15）

同時，研究還發(fā)現(xiàn)，有些地方的授權(quán)運營主體在有助于提升當(dāng)?shù)財?shù)據(jù)治理能力的同時，從全國范圍來看卻又可能造成“數(shù)據(jù)割據(jù)”。有受訪者提到，“如果每個地方的數(shù)據(jù)都不給其他地方的數(shù)據(jù)集團，最后會搞成‘諸侯制’”（ZF-01），不利于數(shù)據(jù)領(lǐng)域的全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

2.安全供數(shù)能力是否得到提升？

各地還期望通過授權(quán)運營提升數(shù)據(jù)供給的安全性。有受訪者提到數(shù)據(jù)“開放平臺支撐不了精準授權(quán)、隱私計算”（ZF-03），但“授權(quán)運營平臺可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)審批和安全監(jiān)管等主要功能。通過這個平臺完成所有的數(shù)據(jù)申請審批后進入到數(shù)據(jù)沙箱里面，可以在一個安全可靠的域里面進行數(shù)據(jù)開發(fā)”（ZF-02），“如果涉及到數(shù)據(jù)融合，會通過隱私計算來進行開發(fā)”（ZF-02）。

研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運營平臺可通過以數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的形式實現(xiàn)數(shù)據(jù)供給，提升了供給的安全性，有受訪者提到，“我們加工出來的數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)，包括數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)報告以及業(yè)務(wù)服務(wù)等，這些可以叫作原子組件，是不可拆分的，而且是不可逆的，不能推出原數(shù)據(jù)來的”（ZF-01）?！拔覀兲峁┑墓ぞ哂袛?shù)據(jù)監(jiān)管和數(shù)據(jù)審批的功能，比如模型評審，不是說別人提供模型我就去搞，我們要認真地去審定這個模型，保證它的結(jié)果不能逆推出來數(shù)據(jù)?！保╕Y-02）“以模型的形式進行交付，原始數(shù)據(jù)是絕對拿不到的”（ZF-05），甚至“運營方也看不到數(shù)據(jù)”（ZF-03）。

然而，研究也發(fā)現(xiàn)，為確保數(shù)據(jù)安全供給，多地授權(quán)運營采取“一場景一授權(quán)”的審核方式，這種審核機制在實際運作中存在效率不高的問題，反而會抑制創(chuàng)新活動，有受訪者表示：“現(xiàn)在需要一場景一授權(quán)，時間周期會很長，至少三個月甚至六個月，那確實是遏制了他的創(chuàng)新能力?！保╖F-16）“有些審批時間很長，部門本身人力就有限，沒幾個人，要管整個產(chǎn)業(yè)，要管整個數(shù)據(jù)，還要管整個信息化建設(shè)，在這種情況下，實際上制約了數(shù)據(jù)的開發(fā)?！保╖F-05）“有些東西是有時效性的，一過了這個階段，實際上這個產(chǎn)品也就沒有什么競爭力?！保╖F-05）

3.供需對接能力是否得到提升？

各地還期望能通過授權(quán)運營主動進行供需對接，在數(shù)據(jù)來源部門和數(shù)據(jù)利用主體之間架起橋梁。研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運營確實在一定程度上提高了數(shù)據(jù)管理部門和來源部門對數(shù)據(jù)利用主體的需求把握、響應(yīng)和服務(wù)對接能力。有政府部門的受訪者提到，“授權(quán)運營是從對數(shù)據(jù)的管理思維，到供需對接的思維”（ZF-08），“授權(quán)運營的場景都有明確的需求，我們（政府）不可能對著這樣40家銀行去推廣這種業(yè)務(wù)，我們是沒有這種精力的”（ZF-03），可以“讓運營主體去找企業(yè)，找外圍數(shù)據(jù)商，看有什么需求，來跟我們提出需求，我們場景化、精準化調(diào)度提供數(shù)據(jù)給他們”（ZF-06）?！斑\營方的職責(zé)就是去了解市場需要什么樣的產(chǎn)品”（ZF-03），“負責(zé)整個平臺的運營，根據(jù)用戶的需求及時升級改造系統(tǒng)”（ZF-03）實現(xiàn)“金牌撮合”（ZF-05），“市場化的力量比免費的方式服務(wù)更好一些”（ZF-03）。調(diào)研中，運營主體也提到“（企業(yè)）有需求找我，我再與政府和相關(guān)部門去協(xié)調(diào)”（YY-02）。

然而，研究也發(fā)現(xiàn)，在多個采取了獨家整體授權(quán)模式的地方，只靠一家國企難以全面掌握各行業(yè)數(shù)據(jù)利用主體的數(shù)據(jù)需求并有效實現(xiàn)供需對接，調(diào)研中有采取這一模式的國企人員提到，“我作為一個技術(shù)公司，畢竟人力是有限的，去市場調(diào)研也好，市場拓展也好，我畢竟也只是一家公司”（YY-06）。也有政府部門的受訪人表示：“承擔(dān)授權(quán)運營的國企效率和服務(wù)水平都不高?！保╖F-01）

還有少部分地方在選擇數(shù)據(jù)運營主體時，傾向于選擇大型頭部企業(yè)來進行授權(quán)?！靶袠I(yè)龍頭帶動是最好的，因為他在業(yè)務(wù)把握上最準確。小的（企業(yè)）我們也不排斥，但是最好要對這個行業(yè)理解透徹?！保╖F-01）而在這種模式下，有受訪者擔(dān)憂行業(yè)龍頭企業(yè)在運營過程中是否會公平非歧視地對待每一個數(shù)據(jù)用戶，特別是小公司，“它（運營單位）很有可能只找自己長期合作的、信任的伙伴來做，至于這些小公司，肯定不跟他玩”（ZF-15）。目前，也有少數(shù)地方在授權(quán)運營過程中對授權(quán)運營主體設(shè)置了透明、平等、無歧視的基本條件和能力要求，而不指定唯一的授權(quán)運營主體，也不限定授權(quán)運營主體的數(shù)量，市場主體“只要具備這個能力了，就可以來做授權(quán)運營”（ZF-02）。

五、有了授權(quán)運營，是否還需要數(shù)據(jù)開放？

研究發(fā)現(xiàn)，作為面向社會的兩種公共數(shù)據(jù)資源供給方式，授權(quán)運營與數(shù)據(jù)開放之間并非相互替代關(guān)系，而是協(xié)同并進關(guān)系，授權(quán)運營不應(yīng)也無法取代數(shù)據(jù)開放。

一方面，有少數(shù)地方確實認為授權(quán)運營可能擠占數(shù)據(jù)開放的空間?！拔覀€人感覺馬上就沒有數(shù)據(jù)開放了，因為沒人去看。授權(quán)運營是市場驅(qū)動的，數(shù)據(jù)開放容易被市場驅(qū)動的給代替了?！保╖F-04）

另一方面，有更多地方認為，數(shù)據(jù)開放和授權(quán)運營兩者雖然方式不同，但根本目的是一致的?！斑@兩件事情的目的和防范措施其實都是差不多的，只要本質(zhì)目的一樣，就可以放到一類去考慮?！保╖F-01）而且，兩者應(yīng)該協(xié)同聯(lián)動起來。“授權(quán)運營平臺和數(shù)據(jù)開放平臺要緊密鏈接”（ZF-02），“未來兩個平臺是要合在一起的，是一個整體”（ZF-03）。

有多個地方認為，授權(quán)運營不僅不應(yīng)該取代數(shù)據(jù)開放，在這兩種路徑中還應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇數(shù)據(jù)開放?！罢某霭l(fā)點是讓數(shù)據(jù)發(fā)揮出更大的價值，那肯定是交給更多的人（即開放）才能收到更大價值，因此，除非開放沒辦法走通，才走授權(quán)運營?！保╖F-01）“在制度設(shè)計上我們先做開放，然后不能開放的走開發(fā)”（ZF-07），“數(shù)據(jù)開放是本，能開放的走開放”（ZF-09），“開放網(wǎng)上面向開發(fā)者的、個人的數(shù)據(jù)，我們該免費開放還是免費開放”（ZF-05）。還有地方認為，“授權(quán)運營是數(shù)據(jù)開放的一種形式，只不過流程環(huán)節(jié)不一樣”（ZF-02）?！拔覀兪跈?quán)運營的范圍就是受限開放的數(shù)據(jù)?！保╖F-01）授權(quán)運營“實際上是為了更好地做好數(shù)據(jù)開放服務(wù)。”（ZF-03）有地方還介紹了當(dāng)?shù)貫榉乐故跈?quán)運營擠占數(shù)據(jù)開放空間所采取的措施?！拔覀冞@一塊有制度保障，一旦列入開放了，要變更必須報大數(shù)據(jù)部門審批。而且，……要講出充分的理由和依據(jù)，要經(jīng)過嚴格的流程，要給我發(fā)函，要我同意。我也會審，如果別人開放了，你不開放，那這肯定不會同意?！保╖F-07）

還有受訪者指出，相較于原始數(shù)據(jù)，只提供經(jīng)過加工后的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)會降低數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用活動所必需的探索性和靈活性。調(diào)研中有受訪者提到，“開放是把原始數(shù)據(jù)供給出去，社會主體可以各種探索。（授權(quán)運營）只能做數(shù)據(jù)產(chǎn)品模式，其實是不符合市場邏輯的。人家申請之前都必須想清楚、想明白，人家已經(jīng)框死了，已經(jīng)有固化的模式，而創(chuàng)新需要在市場上不斷去靈活調(diào)整的?，F(xiàn)在這個模式不容易調(diào)整，遏制了創(chuàng)新?！保╖F-16）

而對于選擇數(shù)據(jù)開放還是授權(quán)運營的依據(jù)，有受訪者提到，數(shù)據(jù)敏感性是進行判斷的關(guān)鍵因素。“總體還是看數(shù)據(jù)的敏感性”（ZF-01），“數(shù)據(jù)開放解決的是那些不敏感、不指向特定主體的數(shù)據(jù)，以原始數(shù)據(jù)的形式交付；而授權(quán)運營要解決的往往是那些高敏感、高價值的數(shù)據(jù)，并且以數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形式交付”（ZF-01）。

六、結(jié)論與建議

公共數(shù)據(jù)資源供給面臨的不愿、不敢、不會等問題，從根本上來說是供數(shù)主體的動力不足和能力不夠的問題。研究通過“動力-能力”二維分析框架，對全國多地的公共數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運營實踐開展了實地調(diào)研和深度訪談。研究發(fā)現(xiàn)，授權(quán)運營這種模式在一定程度上提升了公共數(shù)據(jù)資源供給流通的動力與能力，但在風(fēng)險管控、成本共擔(dān)、收益分配等方面尚未有效提升政府部門尤其是數(shù)據(jù)來源部門的供數(shù)動力，并在提升數(shù)據(jù)治理能力、安全供給能力和供需對接能力等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)，還可能帶來新的風(fēng)險。最后，基于以上研究發(fā)現(xiàn)，提出以下幾方面的政策建議。

（一）激發(fā)并平衡好多主體的動力，防止方向偏離

需要激發(fā)并平衡好供數(shù)主體、用數(shù)主體和運營主體等多主體的動力。一方面，需要進一步通過降低風(fēng)險、共擔(dān)成本和分配收益來切實提升數(shù)據(jù)管理部門和數(shù)據(jù)來源部門供給數(shù)據(jù)的動力以及授權(quán)運營主體開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的動力，補償授權(quán)運營主體的運營成本；另一方面，也不能只片面強調(diào)激發(fā)政府部門供給數(shù)據(jù)的動力，卻忽視了市場主體利用數(shù)據(jù)的活力。

在風(fēng)險管控上，一方面，要防范授權(quán)運營主體為了自身利益最大化而未經(jīng)授權(quán)超范圍使用數(shù)據(jù)等底線安全風(fēng)險；另一方面，也要營造鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的干事創(chuàng)業(yè)氛圍，明確責(zé)任邊界，建立容錯機制，減輕供數(shù)顧慮。

在成本共擔(dān)和收益分配上，應(yīng)當(dāng)規(guī)范授權(quán)運營活動，完善運營監(jiān)督，不能只強調(diào)政府部門和運營主體的成本和收益，卻抬高了數(shù)據(jù)利用主體獲取和利用數(shù)據(jù)的成本并降低了其收益。公共數(shù)據(jù)尤其是其中占主體的政府?dāng)?shù)據(jù)是公共部門在依法履職的過程中使用公共財政資金采集和生成的，是全社會共有的資源，應(yīng)“取之于民”“還之于民”，政府應(yīng)盡可能降低各類市場和社會主體獲取公共數(shù)據(jù)資源的成本，確保公共數(shù)據(jù)資源供給的普惠性和公平性，維護公共利益。公共數(shù)據(jù)不應(yīng)被政府部門當(dāng)作自身資產(chǎn)去進行利益“變現(xiàn)”或“反哺”，而應(yīng)被視為整個社會的公共資產(chǎn)來為社會經(jīng)濟發(fā)展“服務(wù)”和“賦能”，實現(xiàn)社會經(jīng)濟綜合效益的最大化。

由于對公共數(shù)據(jù)進行加工處理需要投入一定的技術(shù)、資金和人力成本，授權(quán)運營主體對其所提供的增值服務(wù)收取適當(dāng)費用以覆蓋其成本，有利于激發(fā)其持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的動力。然而，在引入第三方市場主體的過程中，也要警惕打著激發(fā)“動力”的名義以商業(yè)收益“偷換”公共利益，防止“私相授予”“壟斷運營”“坐地起價”等壟斷行為或不正當(dāng)競爭行為，使少數(shù)主體“以數(shù)謀私”“坐收紅利”，卻大大抬高了廣大市場和社會主體獲取公共數(shù)據(jù)資源的成本，防止提升了某一單方主體的動力，卻偏離了整體方向。

（二）釋放并協(xié)調(diào)好多主體的能力，防范潛在風(fēng)險

在進一步提升授權(quán)運營主體的公共數(shù)據(jù)治理能力、安全供數(shù)能力和供需對接能力的同時，也要充分釋放并協(xié)調(diào)好各類市場主體的能力，防范數(shù)據(jù)割據(jù)、創(chuàng)新受抑、服務(wù)歧視等潛在風(fēng)險。

首先，在數(shù)據(jù)治理能力上，需要在培育全國一體化數(shù)據(jù)市場的大背景下，引入更多具有能力的企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)治理與運營，避免形成“數(shù)據(jù)割據(jù)”。在安全供數(shù)能力上，需要平衡好“供得出”“用得好”與“保安全”的關(guān)系，防止在加強供數(shù)主體安全能力的同時，卻削弱了用數(shù)主體的創(chuàng)新活力，結(jié)果表面上看數(shù)據(jù)是供得出了，但卻“很難用”或“沒有用”了，最后也很難“用得好”。應(yīng)防止機械地要求所有場景都“一場景一授權(quán)”，可探索同類場景批量授權(quán)等方式，以提高審核效率。在供需對接能力上，應(yīng)充分吸納和激活多種市場主體的力量，共同參與公共數(shù)據(jù)價值挖掘和創(chuàng)造，而不僅限于對單一或極少數(shù)企業(yè)進行授權(quán)。只要能滿足準入條件，具備必要能力，無論企業(yè)性質(zhì)，無論規(guī)模大小，各類市場主體都應(yīng)有權(quán)獲得授權(quán)運營資格，以確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營市場的透明、公平和規(guī)范。

此外，還需要清醒地認識到，授權(quán)運營主體從源頭上提升公共數(shù)據(jù)質(zhì)量的作用是有限的，公共數(shù)據(jù)治理的首要責(zé)任主體仍是政府自身，應(yīng)當(dāng)強化數(shù)據(jù)源頭治理和質(zhì)量監(jiān)督檢查。但同時，政府部門提升數(shù)據(jù)質(zhì)量的能力也是有限度的，許多公共數(shù)據(jù)最初并不是為了滿足外部社會需求而采集的，這些數(shù)據(jù)在顆粒度、時效性和豐富性等方面如存在先天不足，通過后天進行提升的空間是有限的。而且，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的目的是實現(xiàn)對現(xiàn)有的公共數(shù)據(jù)資源的“復(fù)用”，政府部門應(yīng)謹慎使用公共財政經(jīng)費在沒有政府自身履職需要的情況下完全出于少數(shù)企業(yè)的需求去專門采集數(shù)據(jù)。政府的歸政府，市場的歸市場，對于確實應(yīng)該且只能由公共部門供給的數(shù)據(jù)，需要不斷提升公共部門的數(shù)據(jù)治理和供給能力；而對于確實不應(yīng)該也無法由公共部門來供給的數(shù)據(jù)，則應(yīng)支持市場的力量去提供。

（三）協(xié)同推進多種公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方式

應(yīng)探索多樣化的公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方式，協(xié)同推進公共數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運營。這兩種路徑盡管對象不同、用途不同、方式不同，各有優(yōu)勢和適用情境，但目標一致，都是為了擴大公共數(shù)據(jù)資源供給，釋放公共數(shù)據(jù)資源價值，賦能經(jīng)濟社會發(fā)展。

數(shù)據(jù)開放是“潤物細無聲”的“主動供應(yīng)”模式，具有普惠、便捷、公平等優(yōu)勢，是為了保障企業(yè)和社會公眾獲取和利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)對生產(chǎn)生活、科學(xué)研究、社會治理等各領(lǐng)域的公益服務(wù)作用，是公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的“基本面”；授權(quán)運營是“有的放矢”的“按需服務(wù)”模式，具有精準、安全、優(yōu)質(zhì)等優(yōu)勢，是為了將潛在價值高、但又具有一定敏感性、無法直接向社會開放的數(shù)據(jù)，依托專業(yè)的市場化力量，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)來滿足多層次、多樣化的社會用數(shù)需求，是公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的“深耕層”。

從數(shù)據(jù)自身特性出發(fā)，對于具有基礎(chǔ)性、公益性且不涉及國家數(shù)據(jù)安全、個人信息和商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)資源，應(yīng)盡可能地向社會直接開放，以降低數(shù)據(jù)利用主體獲取數(shù)據(jù)的門檻和難度，激發(fā)創(chuàng)新利用；而對于具有專業(yè)性、敏感性，直接向社會開放可能會涉及國家數(shù)據(jù)安全、個人信息和商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)資源，則適合通過授權(quán)運營主體按照“原始數(shù)據(jù)不出域，數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，將原始數(shù)據(jù)加工成數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)后，再向社會供給。為加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，既不能僅僅局限于數(shù)據(jù)開放這種單一方式，而應(yīng)積極探索授權(quán)運營等方式以進一步突破數(shù)據(jù)開放的瓶頸，釋放數(shù)據(jù)開放無法釋放出來的數(shù)據(jù)價值；也要防止將所有的公共數(shù)據(jù)資源，特別是明顯不涉及國家安全、個人信息和商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)資源，都只采用授權(quán)運營這一種方式來供給，而不再開放依法依規(guī)可以開放的公共數(shù)據(jù)，以“安全”之名將“不出域”“不可見”擴大化、極端化，這也將嚴重影響公共數(shù)據(jù)的普惠供給和創(chuàng)新利用。

從成本收益視角來看，主要依靠公共財政資金生成的、社會受益面較廣的、又不需要再投入較高成本即可向社會直接提供的公共數(shù)據(jù)資源，應(yīng)優(yōu)先選擇數(shù)據(jù)開放這種方式進行無償供給；而對于主要不是依靠公共財政資金生成的、受益面僅限于特定行業(yè)產(chǎn)業(yè)的、又需要投入較大成本對原始數(shù)據(jù)進行加工后才能向社會提供的公共數(shù)據(jù)資源，則可以探索授權(quán)運營這種方式來進行有償供給。[45]

開展授權(quán)運營是為了突破數(shù)據(jù)開放的瓶頸，從而進一步擴大和深化公共數(shù)據(jù)資源的供給，將授權(quán)運營和數(shù)據(jù)開放對立來談，不但做不好授權(quán)運營，還會給初見成效的數(shù)據(jù)開放帶來沖擊。事實上，公共數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運營之間還可以形成呼應(yīng)聯(lián)動，數(shù)據(jù)開放平臺可作為授權(quán)運營的“展示廳”和“會客廳”，一方面有助于數(shù)據(jù)利用主體了解政府有哪些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并進一步產(chǎn)生獲取經(jīng)授權(quán)運營主體深度開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的需求，另一方面還可幫助政府部門和運營主體掌握用戶需求，更好地供給數(shù)據(jù)資源和開展運營服務(wù)。

（參考文獻從略）

文章來源：《電子政務(wù)》2024年第10期。

文章作者：劉新萍，博士，上海理工大學(xué)管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室執(zhí)行副主任，上海市人工智能與社會發(fā)展研究會監(jiān)事，主要研究方向為數(shù)字治理、公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用、跨部門數(shù)據(jù)共享與協(xié)同。鄭磊，博士，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，數(shù)字與移動治理實驗室主任，主要研究方向為數(shù)字治理、公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、移動政務(wù)服務(wù)、城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型等。