摘要：我國各級政府部門都在推進數字政府建設以促進政府行政、公共政策和公共服務的數字化轉型。通過分析數字化轉型的內涵，提出數字化與轉型的二維框架，將其分為止步不前、有數字化而無轉型、有轉型而無數字化、數字化轉型四種類型。當前我國不少數字政府項目處于有數字化而無轉型的狀態(tài)，并大大制約了數字技術在政府部門本應發(fā)揮的變革潛力，其原因主要在于政府失靈與市場失靈帶來的雙重失靈。為此，應藉由數字化來推動政府轉型，通過制度建設與機構改革來保障數字化，并加強數字領導力培育。

關鍵詞：數字政府；數字化轉型；組織變革；政府創(chuàng)新

一、引言

進入數字時代，數字政府建設日益受到重視，并成為推進政府創(chuàng)新與改革的重要議題[1]6-15。2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出“建立健全運用互聯(lián)網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息”[2]。這是黨中央在正式文件中較早將“電子政務”的提法改為“數字政府”的概念，也意味著數字政府建設得到更多重視。

2022年6月23日，國務院印發(fā)《關于加強數字政府建設的指導意見》（國發(fā)〔2022〕14號），提出“全面推進政府履職和政務運行數字化轉型”，并要求“堅持以優(yōu)化政府職責體系引領政府數字化轉型，以數字政府建設支撐加快轉變政府職能，推進體制機制改革與數字技術應用深度融合，推動政府運行更加協(xié)同高效”[3]。由此可見數字化轉型是數字政府建設的題中之義，也是數字政府建設推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要機制。

值得注意的是，雖然數字化轉型受到廣泛關注，但是數字政府建設在多大程度上推動了政府數字化轉型，卻還沒有得到足夠重視和深入研究[4]。從當前數字政府建設進程來看，數字化與轉型是沒有黏合在一起的“兩張皮”，數字化有余而轉型不足的問題極為突出。這在很大程度上制約了數字政府建設成效，也會影響數字政府建設對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推動作用。不少數字政府項目不僅無法賦能政府職能轉變，反而帶來“指尖上的形式主義”，增加基層負擔并影響政府治理效能[5]。因此，有必要系統(tǒng)研究政府數字化轉型及其背后的驅動因素與作用機制，為加快推進政府數字化轉型提供經驗依據。本文從概念上廓清了何為真正意義上的數字化轉型，分析了數字政府建設出現(xiàn)有數字化而無轉型的原因，并提出了加快數字化轉型的對策建議。

二、數字化轉型的概念與理論

（一）什么是數字化轉型？

數字化轉型是數字時代口口相傳的一個高頻詞，它看似是一個簡單的概念，實則涉及許多復雜而微妙的內涵。比如，數字化同信息化、數據化、智能化有何異同？再如，轉型意味著什么，是創(chuàng)新、變革、改革、顛覆、再造、重槊、重構、轉軌、轉變…數字化轉型是轉型本身的數字化，還是數字化本身的轉型？數字化轉型是過程，還是結果？數字化轉型是一個過程，還是持續(xù)不斷的多重過程？數字化轉型有進步，也有退步嗎？數字化轉型是轉過來轉過去，還是可以謀求轉型成果的固化？凡此種種，都說明數字化轉型是一個看似簡單實則復雜的概念，需要深入探究并系統(tǒng)分析，否則就可能使人們誤解數字化轉型的真實內涵，也會影響數字政府建設成效。

需要說明的是，從這個術語的字面意義來看，政府追求的是“數字轉型”（Digital transformation）而不是“數字化轉型”（Digitalized transformation）。但是，考慮到當前中文世界壓倒性地使用“數字化轉型”的概念，我們只能舍棄“數字轉型”這一更為準確的表述。當然，類似于變革型領導（Transformative leadership）的概念，我們也可以提出變革型數字化的概念，而這顯然同數字化轉型是不同的指代。

數字化與轉型不是一回事，不能一概而論或視為理所當然。但是，數字化與轉型是并駕齊驅還是毫不相干？數字化與轉型是先因后果還是互為因果？是轉型帶動數字化，還是數字化驅動轉型？二者之間是相互促進的關系嗎？是“數字化一轉型”，還是“數字化+轉型”，亦或是“數字化x轉型”？這些問題都意味著數字化轉型需要得到深入而系統(tǒng)的研究，而不是不假思索地加以使用，導致以訛傳訛和張冠李，既可能帶來用戶的誤解和誤導，也會使數字政府建設實踐偏離數字化轉型應有的方向。

相關研究顯示，數字化轉型包括情境條件、機制與結果三個方面，其中數字化轉型的機制將情境條件與結果聯(lián)系在一起[6]。數字化轉型的機制涉及創(chuàng)新與整合兩個方面，其中創(chuàng)新要素包括發(fā)展數字業(yè)務戰(zhàn)略、推動數字創(chuàng)新、利用數字能力、加強數字領導推動人機互動，而整合要素包括解放組織文化、增強技術的靈活性、發(fā)展數字化轉型戰(zhàn)略等。數字化轉型的情境條件涉及組織、技術和環(huán)境等方面的影響因素。數字化轉型的結果包括組織架構的變化、組織績效的變化、對組織環(huán)境的溢出效應。

公共部門的數字化轉型，可以從數字化轉型的動因、對象、過程與結果四個方面來分析，并探討它們之間的反饋關系[7]。數字化轉型的動因包括外部與內部兩個方面，其中外部動因包括環(huán)境壓力（如公民、企業(yè)和政治方面的壓力）和技術變革，內部動因則是物理和管理兩個方面的需求。數字化轉型的對象包括業(yè)務流程、服務、產品、內部及同用戶的關系、技術與商業(yè)模式。數字化轉型的過程包括對流程、文檔、關系、服務、技術等的數字化，以及發(fā)展新的勝任力。數字化轉型的結果包括短期產出、長期結果與長遠影響三個方面，其中產出涉及新服務、新產品、新流程和新技能，而結果則包括改進服務、改良流程、改善關系、打造數字環(huán)境等，影響方面是價值創(chuàng)造、組織變革、數字社會與民主原則等。

（二）數字化轉型的內涵

如何理解信息化、數字化和數字化轉型等相關概念？有關數字化的概念不同，對應的階段也不同。人們經常將信息化、數字化與數字化轉型混為一談，但是實際上它們之間存在微妙而重要的差異[8]。信息化或數碼化（Digitizalion）往往同無紙化與自動化聯(lián)系在一起，指目錄信息的編碼與處理，通過二進制的數字格式存儲信息，從而使計算機可以理解、處理和轉換這些信息。數字化（Digilalizalion）則集中體現(xiàn)在數據化，是數字技術對既有業(yè)務流程的數字化改造。數字化轉型（Digilal transformalion）則是數字技術引入帶來的組織整體變革，旨在打造全新業(yè)務模式。

從信息化到數字化再到數字化轉型的三個階段，分別意味著信息、流程和組織的全面轉變，代表了數字技術對組織的滲透日益深化和泛化。也有學者認為，可以從數據轉換、信息處理與知識杠桿三個階段，來區(qū)分信息化或數據化、數字化與數字化轉型[9]。從這三個階段來看，這三個看似緊密相關且可以互換使用的概念，差異是顯著而根本的。

如果以圖書館為例，就可以看到三者的巨大差異。圖書館的信息化指早期將書架上的書籍編目入庫，使讀者可以通過計算機檢索、定位和借閱，而不再依賴傳統(tǒng)的紙質卡片。這意味著人們可以掃描書籍并在線閱讀，但是還無法識別、提取和分析書籍所包含的信息。圖書館的數字化則帶來了圖書館的運營、管理與服務流程的數字化，使圖書館可以實現(xiàn)全面自動化。同信息化和數字化這兩個階段不同，圖書館的數字化轉型則是書館的全方位數字化和在物理意義上的徹底消亡。這意味著要打造一個互聯(lián)、泛在與融合的數字平臺。人們不再去圖書館借閱圖書，但是卻不影響人們通過電子書隨時隨地進行閱讀。與此同時，讀者可以閱讀、標記和批注電子書，而出版商、圖書館和作者可以通過讀者閱讀電子書的反饋，及時獲知他們的需求、偏好和期望，進而精準制定圖書編輯和出版策略，為讀者提供定制化的數字服務。

對照上述探討，可以進一步分析政府的信息化、數字化與數字化轉型。政府信息化主要指電子政務，如辦公自動化、管理信息系統(tǒng)、政府上網工程、政務新媒體等方面這是我國在1990年代至2010年代的主要工作。政府數字化則是數字政府的主要議題特別是2010年代以來的“互聯(lián)網+政務服務”。政府數字化轉型主要指智能政府，涉及智慧城市、數字治理、平臺型政府等概念，是最近幾年發(fā)展較快的領域。

恰如電子政務的早期階段劃分[10]以及政府1.0、政府2.0、政府3.0的區(qū)分[11]2-7一樣，對數字政府建設的不同階段進行劃分，既反映了不同世代的數字技術帶來的影響，也體現(xiàn)了由此推動的組織流程、業(yè)務模式和治理體系的轉型。當然，還有人提出智能化、數智化、智慧化等概念，以及由此打造的智慧城市、智慧政府、平臺型政府等他們認為人工智能技術不同于此前世代的數字技術，是超越數字化的更高階段，并意味著智慧時代的到來。但是，它們都可以視為數字化轉型的細分領域或具體環(huán)節(jié)，從目前的理解和使用來看并不需要另立門戶和另當別論。

三、政府數字化轉型的類型與評估

（一）數字化轉型的類型

如何理解政府數字化轉型？對于政府而言，數字政府建設通過數字化轉型，驅動政府治理方式的整體變革。如圖1所示，我們可以從數字化與轉型的組合關系來理解數字化轉型。政府的數字化轉型發(fā)生了嗎？如果政府沒有實現(xiàn)數字化轉型，那么是數字化出了問題，還是轉型出了問題？從2x2的四分法來看，我們可以將政府數字化轉型分為四個象限。

第一種情況是既無數字化也無轉型，那么就是無數字化轉型的止步不前。為何會存在這樣一種止步不前的情況？從制度主義的路徑依賴來看，組織有天然的慣性和惰性，并追求維持現(xiàn)狀（statusquo）而不是打破現(xiàn)狀。

第二種情況是有轉型而無數字化，即政府管理、服務與治理制度發(fā)生了創(chuàng)新，但非數字技術創(chuàng)新。比如，在改革開放初期的體制轉軌就是典型的有轉型而無數字化。換句話說，數字化并非組織模式轉型的前提條件，但是數字化卻可以使組織模式轉型加快實現(xiàn)，或者達到沒有數字化就無法達到的狀態(tài)。在張口閉口就大談數字化的今天，無需數字化就可以實現(xiàn)政府轉型的情形還有可能發(fā)生嗎？顯然，舍棄數字化而推動政府轉型無異于開歷史倒車，但是卻并非毫無可能。當然，我們更應推崇和推動的是數字時代的數字化轉型。

第三種情況是數字（不）轉型，相當于有數字化而無轉型，即政府實現(xiàn)了數字化但是卻并沒有轉型。為何會發(fā)生這種情況呢？這說明數字化本身出了問題，不是真數字化，而是偽數字化、假數字化甚至是反數字化。這也可能意味著轉型本身出了問題，政府通過數字化裝點門面，將數字化視為謀求合法性的一種印象管理，而并非在真正意義上追求轉型。此外，數字化與轉型之間出現(xiàn)解耦乃至脫節(jié)，使數字化與轉型不能首尾相連，導致數字化無法帶動轉型。

最后一種情況是數字驅動的轉型，即數字化轉型。數字政府建設的是一種數字形態(tài)的新型政府，也就意味著不能將線下的物理政府照搬到線上，而是需要借助數字技術來進行變革和轉型。換句話說，數字化轉型要求通過數字技術的引入和應用來推動政府自身的變革乃至革命，從而使技術與組織相適應，而技術與組織的融合也達到一個更高的境界。

數字化轉型是如何實現(xiàn)的？上述不同形態(tài)的數字化轉型是如何發(fā)生的？這些形態(tài)之間如何轉換？從數字化到數字化轉型的轉換殊非易事，也不能一蹴而就，而是面臨心智模式與治理方式的“驚險一跳”。如果不能實現(xiàn)這樣一種轉換，那么就會使數字政府建設停留在數字化階段而止步不前，并很難指望數字化轉型可以實現(xiàn)。

（二）政府數字化轉型處于何種狀態(tài)？

從數字政府建設進程來看，當前處于數字化轉型的什么階段？毫無疑問，數字政府建設的領導注意力分配、財政資金投入、基礎設施建設與人力物力投入都是高強度的但是政府數字化轉型的實質性進展卻堪憂。整體來看，政府運行依然處于有數字化而無轉型的狀態(tài)，最典型的案例就是2021年7月河南省鄭州市發(fā)生城市內澇而出現(xiàn)的“救命文檔”。彼時當地強降雨導致不少居民面臨物資短缺、缺醫(yī)少藥的緊急需求，而政府重金打造的智慧城市項目并沒有為他們提供應有的救援。反倒是熱心的大學生通過免費在線共享文檔提供的志愿服務，及時對接應急救援的供需雙方，為受災居民解了燃眉之急，也使救災物資和人員能夠高效調配。

值得注意的是，政府不同功能模塊和業(yè)務領域的數字化進程不同，數字化轉型的程度也不同。比如，政務服務與公共服務的數字化轉型相對較快，出現(xiàn)了“幫辦”“代辦”“集成辦”“網上辦”“掌上辦”等創(chuàng)新服務模式，使公民和企業(yè)可以“最多跑一次”“一件事一次辦”“高效辦成一件事”[12]。但是，政府決策、運行與管理的數字化轉型還未真正提上議事日程，同前數字時代相比依然沒有明顯改變。不少數字政府項目“換湯不換藥”，只不過將紙質表格轉變?yōu)殡娮颖砀?，而其背后的政府職能及其運行模式并沒有絲毫改變。

從政府辦公自動化來看，數字化轉型長期裹足不前。政府辦公自動化是電子政務的最早期產物，辦公自動化希望實現(xiàn)政府辦公和政府運行保障的無紙化、自動化和數字化，使公文流轉、文件簽批等在線完成，省卻人們面對面辦理需要花費的時間和精力但是，從當前政府辦公的常態(tài)來看，政府部門依然停留在手工作坊式的原始狀態(tài)，和辦公自動化相去甚遠。

與此同時，新冠疫情期間流行起來的居家辦公、遠程辦公或混合辦公，帶動了一批數字辦公平臺的研發(fā)與推廣，但是并沒有在后疫情時代延續(xù)下來和發(fā)展起來。在疫情防控告一段落后，政府部門重新恢復了過去的線下辦公模式。相對來說，混合辦公在西方發(fā)達國家的政府部門較為流行，在不少部門甚至成為工作常態(tài)，以至于國家領導人不得不三番五次地發(fā)布命令要求員工返崗辦公。

舉例來說，當前不少用人單位使用的網絡招聘與在線申請系統(tǒng)，雖然有所不同，但是多數都和20多年前并無二致。求職者在線投遞簡歷，需要逐項填寫相關信息要素并為了提高勝算而大面積撒網地“海投”。也有一些用人單位和招聘網站提供簡歷解析功能，使求職者可以上傳簡歷文檔，智能提取相關信息要素，省卻了人工填寫的負擔和煩惱。從用人單位來看，企業(yè)人力資源管理部門需要篩選求職者的簡歷，但是面臨成百上千的候選人，傳統(tǒng)的人工篩選費時費力，而且容易出錯。按照特定信息要素的標簽進行智能篩選和打分，可以大大提高效率和節(jié)約人力，并提升簡歷篩選的精確性。但是在數字技術準備就緒的情況下，為什么人員招聘領域沒有出現(xiàn)這樣一種預期的轉變？類似地，我國各級政府都組織公務員考試，堅持公務員“凡進必考”，但是數字技術在進步，公務員考試的報考、筆試、面試和閱卷有何變化？為何沒有發(fā)生變化？如何能夠推動改變？

顯然，政府數字化轉型的問題不在于數字化而在于轉型，不在于數字技術而在于政府自身。一個相關的例子是不少政府機關的辦公大樓入口，一面是可以人臉識別的智能攝像頭在運轉，另一面則是看門人要求訪客在紙質登記簿上手寫個人信息。這就像尤瓦爾·赫拉利在其《智人之上：從石器時代到AI時代的信息網絡簡史》一書中所談到的那樣，當人們從石器時代走向智能時代時，至關重要的是人的思維模式轉變以及如何通過數字技術驅動組織變革[13]12-25。

四、政府數字化轉型為何無法啟動？

為何數字政府建設是有數字化而無轉型？政府數字化為何沒有帶來預期的轉型？數字政府建設是政府主導的，往往通過企業(yè)外包而實現(xiàn)，因此可以從政府失靈與市場失靈兩個方面來探討政府數字化轉型的遲滯不前。

（一）數字化轉型的政府失靈

從政府失靈來看，數字政府建設進程中遇到的一系列問題都沒有得到根本性解決，并且日積月累，形成了難以根治的問題叢林[14]。在數字政府建設中，條塊分割、各自為政、分散建設與重復建設的狀況改變了嗎？信息孤島與數據煙肉減少了嗎？數字政府建設存在的推倒重來與另起爐灶的問題解決了嗎？數字政府建設經常發(fā)生的下動上不動與上動下不動的問題有所改變嗎？數字政府建設需要實現(xiàn)的“三融五跨”（技術融合業(yè)務融合、數據融合，跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務）可以實現(xiàn)嗎？在人工智能技術的發(fā)展與應用中，是人工多于智能嗎？數字技術得到執(zhí)行了嗎？這些老問題與新問題疊加在一起，使政府數字化轉型困難重重[15]。

政府數字化轉型是一場意義深遠而又困難重重的組織變革，需要領導者通過持續(xù)不斷的引導、溝通與支持來引導變革。這意味著領導者要能夠樹立令人信服的組織愿景在面臨挫折和困難時組織動員，并能夠持之以恒地堅決推進和全力保障[16]。數字化轉型需要數字領導力，而數字領導力不足是制約數字化轉型的關鍵挑戰(zhàn)[17]。在數字思維方面，不少領導干部依然停留在偽數字化與假數字化的思維觀念，偏愛線下面對面溝通，而沒有轉換和擁抱數字模式。很多領導干部不具備基本的數字素養(yǎng)與數字技能，具體負責數字政府建設的職能部門缺編少人，相關技術人才嚴重乏。與此同時，數據管理機構面臨跨部門協(xié)調難的問題，財政緊縮與不斷高企的財政支出使數字政府建設捉襟見肘。

（二）數字化轉型的市場失靈

數字化轉型既取決于政府的決心、觀念與能力，也同參與數字政府建設的企業(yè)密不可分。政府數字化為何沒有帶來預期的轉型，同數字政府的市場失靈有很大關系。在數字政府建設領域，存在值得關注的政商關系難題[18]。

理論上來說，作為“甲方”的政府部門可以自由采購作為“乙方”的企業(yè)提供的數字技術、產品、服務和解決方案，并且可以通過市場競爭和優(yōu)勝劣汰而“貨比三家”，優(yōu)中選優(yōu)。但是，受制于政府采購與招投標本身的制度缺陷與程序漏洞，數字政府建設項目經常發(fā)生“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。無論是領導干部“打招呼”，還是“圍標”“串標”，亦或是暗箱操作或權錢交易，都使數字政府建設項目成為企業(yè)眼中的“一塊肥肉”，也推動不少互聯(lián)網企業(yè)從面向消費者（2C）與企業(yè)（2B）的市場戰(zhàn)略走向以政府業(yè)務（2G）為主。換句話說，不是最理想的供應商的最佳方案得到了政府部門的垂青，而往往是次優(yōu)甚至是以次充好。這使數字政府建設充滿不確定性，也在很大程度上影響政府數字化轉型。

當前中國互聯(lián)網行業(yè)依然存在寡頭壟斷乃至“一家獨大”的現(xiàn)象，而圍繞這些“互聯(lián)網大廠”的是成百上千的中小企業(yè)。由此形成了不同的“生態(tài)系統(tǒng)”或“xx系”，他們“一核多極”“抱團取暖”，形成了一股可以在互聯(lián)網市場上呼風喚雨的力量。這往往使政府部門很難具備強有力的議價能力同這些企業(yè)進行博弈，也往往使數字政府建設被企業(yè)“牽著鼻子走”。從積極的一面來看，這使不少互聯(lián)網企業(yè)扮演了政策企業(yè)家的角色，推動數字政府建設項目啟動和落地[19]，同時也加快政府數字化轉型進程[20]。但是，更加值得警惕的是其消極的另一面，即由此導致的“企業(yè)說了算”的市場格局，以及對數字政府建設主導權的威脅和侵蝕。

更為重要的是，同其他產品和服務不同，數字政府建設是持續(xù)性很強的一整套技術服務，需要長期技術更新和駐場服務，政府部門往往很難終止和更換供應商。數字政府建設的技術含量越來越高，政府部門往往缺乏足夠的專業(yè)技術能力進行評估和甄別。不少企業(yè)都在筑牢“護城河”，試圖低價中標并持續(xù)壟斷數字政府建設項目。隨著企業(yè)參與的數字政府建設項目日益深入到政府的內部核心業(yè)務模塊，政府部門幾乎難以擺脫企業(yè)，越來越對企業(yè)形成強依賴性。這使政府數字化轉型既面臨政府自身的惰性，也遭遇作為供應商的企業(yè)的阻撓。

五、結論：如何推進政府數字化轉型？

（一）政府數字化轉型的路徑

當前如火如荼的數字政府建設需要關注有數字化而無轉型的問題，避免數字政府建設的形式主義?；谡ъ`與市場失靈的狀況，在推動政府數字化轉型時，要切實關注政府部門是否真正朝著數字化的正確方向邁進，以及轉型是否得到數字化的助推而加速推進。

從政府數字化轉型的路徑來看，關鍵在于藉由數字化來推動政府轉型，通過數字技術應用驅動政府變革。數字化本身不是目的，而是通過數字化這一手段來達到轉型的目的。與此同時，數字化轉型也需要通過轉型來促進數字化，通過制度變革來為數字化保駕護航。

首先，數字化轉型的終極目標是通過數字化而實現(xiàn)的轉型，因此如何推動數字政府建設回歸轉型的初心，是需要迫切關注的課題。更為重要的是，政府的轉型不必非要通過數字化來實現(xiàn)，沒有數字化也同樣可以帶來政府的轉型。這意味著要避免神化數字化，因為數字化并非轉型的萬靈藥，而政府轉型也不是非數字化不可。在數字政府建設的過程中，要特別關注數字化是否觸發(fā)和引致了政府轉型，更多從轉型與否和轉型程度對數字政府建設成效加以評估。

有學者對紐約市的智慧城市與治理創(chuàng)新進行研究，發(fā)現(xiàn)它不能以技術為中心，而要以政府部門為中心，將數據、制度情境、領導與決策、網絡與協(xié)同、組織結構與文化技術結合起來，形成一個更緊湊的同心圓[21]3。數字政府是數字化的政府，是三分數字七分政府，而不是本末倒置的七分數字三分政府。因此，數字化與轉型之間并非單向關系，而是雙向互動關系。

政府數字化轉型意味著線上線下相結合，實現(xiàn)政府的虛實融合。數字政府建設使政府從線下走向線上，而這一轉型既要對線上應用功能優(yōu)化，也要通過線上應用帶動線下轉型。數字政府建設既要助力政府通過數字化手段履行其既有職能，也要通過數字化來改變、再造和重塑政府的結構、職能與履職方式。唯有如此，才能通過數字政府建設來推動政府數字化轉型。

其次，數字化轉型既意味著數字化賦能和加快政府轉型，也意味著要通過制度變革和機構改革為數字化加強保障。不少潛力巨大的數字技術沒有得到政府部門的垂青，或者引入而未得到實質性應用，因而并沒有創(chuàng)造應有的價值。數字技術的應用之所以不足，同相關制度保障缺失有很大關系。比如，電子簽章的相關加密和安全技術日臻完善，但是由于缺少全國統(tǒng)一的相關制度，電子簽章的應用和推廣情況并不理想。數字化轉型的前提是數字化，而數字化既同數字技術本身有關，更主要地同支撐數字政府建設的平臺和制度有關。

未來要通過政府轉型來推動數字化，通過制度轉型推動政府數字化。政府數字化轉型面臨難以逾越的障礙與挑戰(zhàn)，也需要更強的動力與能力。因此，要通過數字技術賦能政府職能轉變、結構調整與流程再造，推進政府的自我革命。特別是要關注政府的人力、財力、技術、數字基礎設施等方面的能力強化，使政府數字化轉型能夠啟動、持續(xù)和生效。要加強制度重構的前瞻性與引領性，通過數字平臺、系統(tǒng)、數據、技術等方面的制度創(chuàng)設，為政府數字化轉型提供制度保障。與此同時，隨著黨對數字政府建設的全面統(tǒng)一領導日益加強，黨的機構的數字化轉型也要提上日程。要關注“數字政黨”或“數字黨務”的建設，加強數字政府建設的黨政機構改革與跨部門協(xié)同，通過政府辦發(fā)改委、經信委、網信辦、數據管理局等相關部門通力合作，形成政府數字化轉型的“一盤棋”。

再次，在數字政府建設的進程中，領導干部發(fā)揮不可或缺的作用，因而政府數字化轉型也需要關注如何培養(yǎng)數字領導力。如果領導干部能夠樹立正確的數字價值取向，采取適切的數字政府建設方略，那么就可以有力推進數字化轉型。要避免領導干部對數字技術的誤解與誤用，導致數字化過度而轉型付諸闕如的困局。電子領導力或數字領導力是一個值得關注的概念，指領導干部在多大程度上具備通過數字技術及其應用來進行決策、管理和服務的能力。黨政領導干部的數字領導力涉及數字思維、數字觀念、數字素養(yǎng)、數字技能等方面，關乎他們對數字科技、數字經濟、數字政府、數字社會、數字安全、數字生態(tài)等領域的認知，并會在很大程度上影響數字政府建設的高度、方向、進程與成效[17]。調查發(fā)現(xiàn)，當前領導干部和公務員對互聯(lián)網技能較為熟悉，但是在大數據人工智能等新一代數字技術方面還有較大提升空間[22]。這意味著要加強政府自身的數字技術人才隊伍建設，為數字化轉型提供人才支撐和人力保障。為此應通過干部培訓經驗交流等方式提升領導干部的數字領導力，使他們能夠有意識和能力來促進政府數字化轉型。

最后，要歷史地看待數字政府建設與政府數字化轉型，并通過歷史汲取未來發(fā)展的經驗和教訓。正是站在歷史的基礎和高度之上，政府數字化轉型才得以持續(xù)推進。時至今日，中國數字政府建設已有20多年的歷史。2002年，中國政府在正式文件中首提“電子政務”，并啟動一系列電子政務建設項目。2013年，“互聯(lián)網+”“放管服”改革提上議事日程，并推動數字政府建設。2022年，國務院出臺有關數字政府建設的指導意見，為數字政府建設指明了方向。通過電子政務與數字政府的發(fā)展歷史，我們可以更清楚地認識到政府數字化轉型的過去、現(xiàn)在與未來。同時，政府數字化轉型也能夠從新冠疫情等重大公共衛(wèi)生危機得到啟示，數字政府建設是危中有機，也可以轉危為機[23]。無論是2003年“非典”，還是2020年“新冠”，這些公共衛(wèi)生危機都為加速數字政府建設提供了契機。當危機來臨時，傳統(tǒng)的常規(guī)路徑不再靈驗，唯有嘗試和探索新路徑才能處置和走出危機。在常態(tài)無法應用的“顛覆性科技”，在危機時期迎來了難得的“機會窗”，也為政府數字化轉型提供了可能。特別是新冠疫情危機帶來的變與不變也預示著后疫情時代的政府數字化轉型新趨勢。

（二）研究展望

本文對政府數字化轉型的悖論進行了分析，重點考察了政府失靈與市場失靈導致的有數字化而無轉型的問題。雖然數字化轉型是人人追捧的熱門詞，但是未來應進一步推進政府數字化轉型研究，并為數字化轉型實踐提供理論基礎。

首先，數字化轉型是一個“舶來品”，西方實踐界與學術界進行了大量探索與研究，還需要結合中國情境進行探究。比如，如何對政府數字化轉型概念化？如何測量和評價政府數字化轉型？如何解釋政府數字化轉型？這些問題都值得結合中國實際進行研究，提煉有中國特色的數字政府概念與理論。更為重要的是，黨政領導干部和公務員數字技術企業(yè)和社會公眾對數字化轉型的理解不盡相同，有必要研究他們如何理解和感知數字化轉型的。要關注不同行動者為何會對數字化轉型產生認識誤區(qū)和理解盲區(qū)，并研究如何通過行為科學的政策干預來推動他們形成對數字化轉型的合理認知。

其次，政府數字化轉型積累了大量成功與失敗的案例，有必要深入研究這些案例探究其成功與失敗的影響因素與作用機制。毫無疑問，政府數字化轉型失敗的原因未必和成功的密碼是一一對應的（比如，導致政府數字化轉型失敗的原因如果改變，未必就會帶來成功），而這樣一種非對稱性也恰恰意味著需要研究政府數字化轉型的驅動因素。通過個案分析和比較案例研究，有助于明確政府數字化轉型的充分條件和必要條件及其組合關系，并為進一步推動政府數字化轉型提供更有針對性和可操作性的對策建議。

最后，政府數字化轉型既需要宏觀政府整體的評估與分析，也需要微觀具體項目與場景的探究與解釋。在宏觀層面，需要評估目前各地區(qū)、各層級和各部門的政府數字化轉型處于哪個階段，并解釋不同時間、不同地區(qū)和不同部門在政府數字化轉型進程中的差異。在微觀層面，需要研究具體的數字政府項目是如何推進數字化轉型的，以及實際應用場景中的數字化轉型是如何發(fā)生的。通過宏觀與微觀的研究，對政府數字化轉型形成立體化的刻畫與解釋，并為進一步推進政府數字化轉型提供理論基礎。

（參考文獻從略）

文章來源：《公共治理研究》2024年第6期

文章作者：馬亮，北京大學政府管理學院教授，主要研究方向為數字政府與績效管理。