今年1月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家數(shù)據(jù)局印發(fā)《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施規(guī)范》），對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)提出詳細(xì)要求。在國(guó)家數(shù)據(jù)主管部門發(fā)文的前后一段時(shí)間，各地也密集出臺(tái)了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的制度文件。截至5月18日，全國(guó)有11個(gè)省份和至少28個(gè)副省級(jí)以下城市公開印發(fā)正式印發(fā)公共數(shù)據(jù)（資源）授權(quán)運(yùn)營(yíng)管理制度文件，8個(gè)省份對(duì)正在編制的制度文件公開征求了意見。通過對(duì)各地的文件的分析，發(fā)現(xiàn)各地的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式存在較大差異。《實(shí)施規(guī)范》明確定義了三種授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，分別是整體授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)和依場(chǎng)景授權(quán)。

筆者對(duì)各地文件進(jìn)行了初步梳理，整理了這三種授權(quán)模式在各地政策實(shí)踐中的具體情況。

一、整體授權(quán)

整體授權(quán)，就是一級(jí)政府（或者一級(jí)政府的數(shù)據(jù)主管部門）將本級(jí)政府的公共數(shù)據(jù)整體授權(quán)給運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行加工運(yùn)營(yíng)，形成可以向市場(chǎng)供給的公共數(shù)據(jù)資源。

整體授權(quán)模式下，行業(yè)部門的數(shù)據(jù)在政務(wù)數(shù)據(jù)共享的渠道下歸集到政務(wù)大數(shù)據(jù)中心或平臺(tái)，再通過政務(wù)大數(shù)據(jù)中心推至公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。有的地區(qū)還在政務(wù)大數(shù)據(jù)中心與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)之間設(shè)置了公共數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)域與政務(wù)數(shù)據(jù)共享域的相對(duì)區(qū)隔。雖然是整體授權(quán)，但是數(shù)據(jù)從政務(wù)大數(shù)據(jù)中心推送至公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)時(shí)，一般并非一次性整體推送，很多地區(qū)會(huì)定期對(duì)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，通過審核一批就推送一批。

二、分領(lǐng)域授權(quán)

分領(lǐng)域授權(quán)就是一級(jí)政府（或者一級(jí)政府的行業(yè)主管部門）分領(lǐng)域按照統(tǒng)一的要求，將各領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行加工運(yùn)營(yíng)，形成可以向市場(chǎng)供給的公共數(shù)據(jù)資源。分領(lǐng)域授權(quán)的具體實(shí)施在不同的地方也存在較大差異。主要的差異在于誰作出授權(quán)和誰接受授權(quán)。

分領(lǐng)域授權(quán)的第一種方式是，由各行業(yè)主管部門分別向同一個(gè)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)（公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)運(yùn)營(yíng)方）進(jìn)行授權(quán)。

這種方式下，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是唯一的。這樣做的好處一是可以發(fā)揮各行業(yè)主管部門對(duì)本領(lǐng)域數(shù)據(jù)市場(chǎng)化開發(fā)利用的主體責(zé)任，也有利于行業(yè)主管部門對(duì)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的管理；二是統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)獲得來自不同領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)，可以進(jìn)行融合整理，形成更有價(jià)值的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品供市場(chǎng)主體進(jìn)一步開發(fā)利用?？赡艿牟焕幵谟?，各部門對(duì)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的積極性有差別，可能造成某些領(lǐng)域即便有豐富的數(shù)據(jù)資源，也得不到很好地開發(fā)利用。

第二種方式是各行業(yè)主管部門各自向本領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)授權(quán)，數(shù)據(jù)主管部門進(jìn)行統(tǒng)籌和監(jiān)督管理。

在這種方式下，每個(gè)領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)都可能不同，各行業(yè)主管部門按照統(tǒng)一的規(guī)則分別進(jìn)行授權(quán)，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)獲得授權(quán)后，在統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)對(duì)獲得授權(quán)的數(shù)據(jù)進(jìn)行初步處理，再由市場(chǎng)化的開發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度的開發(fā)利用。在這種方式下，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)有一個(gè)單獨(dú)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，不參與公共數(shù)據(jù)的運(yùn)營(yíng)和開發(fā)。與第一種方式相比，這種方式的有利之處是可以避免形成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的壟斷，不利之處是不便于進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的融合開發(fā)利用。

第三種方式是由數(shù)據(jù)主管部門分別向不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。即，面向不同領(lǐng)域的授權(quán)是從政府的同一個(gè)出口作出的，只是授權(quán)的內(nèi)容和對(duì)象分了領(lǐng)域。

有的地區(qū)在實(shí)踐中還存在這兩種方式并存的情況，除數(shù)據(jù)主管部門可以作出授權(quán)外，也允許個(gè)別確有實(shí)際需要的部門按照統(tǒng)一規(guī)則進(jìn)行授權(quán)。

三、依場(chǎng)景授權(quán)

依場(chǎng)景授權(quán)就是圍繞具體應(yīng)用場(chǎng)景的數(shù)據(jù)需求，將該應(yīng)用場(chǎng)景所需的公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行加工運(yùn)營(yíng)，授權(quán)的數(shù)據(jù)范圍相對(duì)較小。依場(chǎng)景授權(quán)模式下，誰作出授權(quán)和誰接受授權(quán)與分領(lǐng)域授權(quán)相似，也存在多種情況。

四、小結(jié)

這三種授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式最直接的區(qū)別就是授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)范圍。很顯然，從整體授權(quán)到依場(chǎng)景授權(quán)，數(shù)據(jù)范圍是逐步縮小的，但也不排除有些數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景可能需要來自不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，因此分領(lǐng)域授權(quán)雖然數(shù)據(jù)范圍應(yīng)該比依場(chǎng)景授權(quán)更大，但兩者并非包含關(guān)系。此外，有的地區(qū)雖然授權(quán)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施機(jī)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)簽署了授權(quán)運(yùn)營(yíng)協(xié)議，但是在具體數(shù)據(jù)供給時(shí)會(huì)采用一場(chǎng)景一審議的方式，這種模式實(shí)際上是整體授權(quán)與依場(chǎng)景授權(quán)的結(jié)合體。在實(shí)踐中，不應(yīng)受限于某一種模式，要根據(jù)實(shí)際需要靈活運(yùn)用多種模式最大限度地將公共數(shù)據(jù)的價(jià)值釋放出來。

文章作者：余坦，廣東數(shù)字政府研究院院長(zhǎng)。

來源：廣東數(shù)字政府研究院公眾號(hào)